Ministru kabineta noteikumu normas par pedagoga tiesībām pieteikties profesionālās darbības kvalitātes novērtēšanai un piemaksas noteikšanas kārtību izdotas, pārkāpjot varas dalīšanas principu
Satversmes tiesa 2018. gada 21. februārī ir pieņēmusi spriedumu lietā Nr. 2017-11-03 „Par Ministru kabineta 2014. gada 17. jūnija noteikumu Nr. 350 „Pedagogu profesionālās darbības kvalitātes novērtēšanas kārtība” 91. punkta atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 1., 64., 91. pantam un Izglītības likuma 49.1 panta pirmajai un trešajai daļai, kā arī Ministru kabineta 2016. gada 5. jūlija noteikumu Nr. 445 „Pedagogu darba samaksas noteikumi” 27. punkta atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 1. pantam”.
Apstrīdētās normas
Ministru kabineta 2014. gada 17. jūnija noteikumu Nr. 350 „Pedagogu profesionālās darbības kvalitātes novērtēšanas kārtība” (turpmāk – Noteikumi Nr. 350) 91. punkts (zaudējis spēku 2017. gada 10. augustā): „Pedagogam, kuram kvalitātes pakāpe līdz 2016. gada 31. maijam nav piešķirta, un pedagogam, kuram kvalitātes pakāpes apliecības derīguma termiņš beidzas laikposmā no 2016. gada 31. maija līdz 2018. gada 31. augustam, ir tiesības pieteikties pedagogu profesionālās darbības kvalitātes novērtēšanai ne agrāk kā 2018. gada 1. septembrī. Līdz 2018. gada 31. augustam iesniegtie pedagogu iesniegumi netiek izskatīti.”
Ministru kabineta 2016. gada 5. jūlija noteikumu Nr. 445 „Pedagogu darba samaksas noteikumi” (turpmāk – Noteikumi Nr. 445) 27. punkts: „Pedagogiem, kuriem ir piešķirta pedagogu profesionālās darbības 3., 4. un 5. kvalitātes pakāpe (turpmāk – kvalitātes pakāpe), nosaka piemaksu attiecīgi 45 euro, 114 euro un 140 euro apmērā par vienu pedagoga darba likmi proporcionāli tarificēto mācību stundu skaitam, bet izglītības psihologam, skolotājam logopēdam un speciālajam pedagogam – proporcionāli tarificētajai amata slodzei. Vispārējās izglītības iestāžu, profesionālās izglītības iestāžu un interešu izglītības iestāžu direktoriem un viņu vietniekiem, struktūrvienību vadītājiem izglītības jomā, izglītības metodiķiem, sporta organizatoriem, direktora vietniekiem metodiskajā darbā valsts ģimnāzijās un pirmsskolas izglītības metodiķiem minēto piemaksu par kvalitātes pakāpi nosaka proporcionāli tarificētajai tā pedagoģiskā darba slodzei, par kuru normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā iegūta kvalitātes pakāpe, neieskaitot viņu amata algu.”
Augstāka juridiska spēka normas
Satversmes 1. pants: „Latvija ir neatkarīga demokrātiska republika.”
Satversmes 64. pants: „Likumdošanas tiesības pieder Saeimai, kā arī tautai šinī Satversmē paredzētā kārtībā un apmēros.”
Satversmes 91. pants: „Visi cilvēki Latvijā ir vienlīdzīgi likuma un tiesas priekšā. Cilvēka tiesības tiek īstenotas bez jebkādas diskriminācijas.”
Izglītības likuma 49.1 panta pirmā daļa (redakcijā, kas bija spēkā līdz 2017. gada 9. augustam): „Pedagogam, kura pedagoģiskā darba stāžs ir ne mazāks par vienu gadu un kurš piedalās vispārējās izglītības programmu, tai skaitā vispārējās izglītības programmu pirmsskolas izglītības pakāpē, profesionālās izglītības programmu pamatizglītības vai vidējās izglītības pakāpē, profesionālās ievirzes izglītības vai interešu izglītības programmu īstenošanā, ir tiesības ne retāk kā reizi piecos gados saņemt pedagoga profesionālās darbības kvalitātes novērtējumu.”
Izglītības likuma 49.1 panta trešā daļa (redakcijā, kas bija spēkā līdz 2017. gada 9. augustam): „Lēmumu par pedagoga profesionālās darbības kvalitātes pakāpes piešķiršanu šā panta otrajā daļā minētās institūcijas pieņem viena gada laikā no pedagoga iesnieguma saņemšanas dienas.”
Lietas fakti
Lieta ierosināta pēc divdesmit viena Saeimas deputāta (turpmāk – Pieteikuma iesniedzējs) pieteikuma. Pieteikuma iesniedzējs norāda, ka Izglītības likumā pedagogiem ir paredzētas tiesības noteiktā termiņā saņemt profesionālās darbības kvalitātes novērtējumu (turpmāk – kvalitātes novērtējums). Tomēr Noteikumu Nr. 350 91. punkts atsevišķām pedagogu grupām līdz 2018. gada 1. septembrim liedzot pieteikties pedagoga profesionālās darbības kvalitātes novērtēšanai (turpmāk – kvalitātes novērtēšana), tādējādi atņemot arī tiesības saņemt piemaksu par kvalitātes pakāpi.
Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka, pieņemot šādu normu, Ministru kabinets ir pārkāpis tam likumdevēja piešķirto pilnvarojumu. Noteikumu Nr. 350 91. punkts pārkāpjot arī tiesiskās paļāvības principu, jo tas esot pieņemts ar atpakaļvērstu spēku un neparedzot saudzējošu pāreju uz jauno regulējumu. Turklāt minētā norma radot arī atšķirīgu attieksmi pret pedagogu grupām, kas atrodas vienādos un salīdzināmos apstākļos. Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka šāda atšķirīga attieksme neatbilst Satversmes 91. pantam.
Savukārt Noteikumu Nr. 445 27. punkts atsevišķām pedagogu grupām samazinot piemaksas apmēru par piešķirto kvalitātes pakāpi, proti, daļai pedagogu kvalitātes pakāpēm atbilstošas piemaksas vairs netiek aprēķinātas proporcionāli tarificētajai amata slodzei, bet gan proporcionāli tarificēto mācību stundu skaitam. Pēc Pieteikuma iesniedzēja ieskata, pedagogiem ir radusies aizsargājama tiesiskā paļāvība uz piemaksas par piešķirto kvalitātes pakāpi nemainīgu aprēķināšanas kārtību visā kvalitātes pakāpes derīguma termiņa laikā.
Tiesas secinājumi un lēmums
Par tiesvedības turpināšanu
Visupirms Satversmes tiesa atzina, ka lietā ir nepieciešams izvērtēt, vai Noteikumu Nr. 350 91. punkta pieņemšanas kārtība ir ievērota un vai šī tiesību norma vispār varēja radīt personām kādas tiesiskās sekas. Tāpēc, neskatoties uz to, ka Noteikumu Nr. 350 91. punkts ir zaudējis spēku 2017. gada 10. augustā un Ministru kabinets bija lūdzis izbeigt tiesvedību lietā daļā par Noteikumu Nr. 350 91. punkta atbilstību Satversmes 1., 64., 91. pantam un Izglītības likuma 49.1 panta pirmajai un trešajai daļai, tiesvedība izskatāmajā lietā ir turpināma [11., 12.]
Par Noteikumu Nr. 350 91. punkta satversmību
Satversmes tiesa secināja, ka Pieteikuma iesniedzējam kā abstraktās tiesību normu kontroles subjektam nav nepieciešams pamatot kādas konkrētas personas pamattiesību aizskārumu, tāpēc tiesa visupirms izvērtēs to, vai Ministru kabinets ir rīkojies atbilstoši likumdevēja piešķirtajam pilnvarojumam. [14.] Ministru kabineta tiesības izdot Ministru kabineta noteikumu Nr. 350 91. punktu ir vērtējamas atbilstoši tām normām, kuras bija spēkā šīs apstrīdētās normas izdošanas brīdī. [14.2.]
Ministru kabinets, izstrādājot un pieņemot Noteikumu Nr. 350 91. punktu, nav ievērojis Ministru kabineta kārtības ruļļa prasības. [14.2.1.]
Satversmes tiesa atzina, ka ierobežojumi, kas varēja būt noteikti tiem pedagogiem, kuri vēlas pretendēt uz kvalitātes pakāpes saņemšanu, bija izsmeļoši uzskaitīti Izglītības likuma 49.1 panta pirmajā daļā, kas pedagogiem garantē tiesības uz kvalitātes novērtējumu un tam atbilstošu kvalitātes pakāpi. Tātad Ministru kabinets nebija pilnvarots noteikt jaunu, Izglītības likumā neparedzētu pedagoga tiesību uz kvalitātes novērtējumu ierobežojumu. Noteikumu Nr. 350 91. punkts vairāk nekā divus gadus liedza pieteikties kvalitātes novērtēšanai pedagogam, kuram kvalitātes pakāpe nav piešķirta. Tāpat šī tiesību norma liedza savlaicīgi pieteikties kvalitātes novērtēšanai (šis process ilgst deviņus mēnešus) arī pedagogam, kura kvalitātes pakāpes apliecības derīguma termiņš beidzas. Līdz ar to Noteikumu Nr. 350 91. punktā bija ietverts Izglītības likumā neparedzēts pedagoga tiesību uz kvalitātes novērtējumu ierobežojums. Ņemot vērā minēto, Noteikumu Nr. 350 91. punkts ir izdots ārpus Izglītības likuma 14. panta 37. punktā piešķirtā pilnvarojuma. Tātad Ministru kabinets ir darbojies pretēji Satversmes 1. panta tvērumā ietilpstošajam varas dalīšanas principam. Līdz ar to Noteikumu Nr. 350 91. punkts ir izdots ultra vires un neatbilst Satversmes 1. un 64. pantam. [14.2.2.]
Satversmes tiesa norādīja: konstatējot apstrīdētās normas neatbilstību kaut vienam Satversmes pantam, tā atzīstama par prettiesisku un spēkā neesošu. Līdz ar to vairs nebija nepieciešams vērtēt Noteikumu Nr. 350 91. punkta atbilstību Satversmes 1. panta tvērumā ietilpstošajam tiesiskās paļāvības principam un 91. pantā ietvertajam tiesiskās vienlīdzības principam, kā arī Izglītības likuma 49.1 panta pirmajai un trešajai daļai. [15.]
Par Noteikumu Nr. 445 27. punkta satversmību
Lietā pastāvēja šaubas par to, vai Noteikumu Nr. 445 27. punkts izdots, ievērojot likumdevēja piešķirto pilnvarojumu, kas ietverts Izglītības likuma 14. panta 16. punktā. Līdz ar to Satversmes tiesai bija jāizvērtē, vai Noteikumu Nr. 445 27. punkts ir izdots, ievērojot valsts varas dalīšanas principu. [16.]
Satversmes tiesa secināja, ka likumdevējs Izglītības likumā nav noteicis specifisku pedagogu iedalījumu, citstarp arī atkarībā no amata vai specializācijas. Ministru kabinetam ir dots pilnvarojums noteikt pedagogu amatus un specializāciju, taču šis pilnvarojums nerada tiesības veidot tādu normatīvo regulējumu, kas pedagogiem atkarībā no to amata vai specializācijas nosaka atšķirīgas tiesības un pienākumus. Ministru kabinets, izdodot Noteikumu Nr. 445 27. punktu, ir paredzējis Izglītības likumā nenoteiktu kritēriju – pedagogu iedalījumu atkarībā no ieņemamā amata un specializācijas. Tādējādi pedagogiem ar vienādu kvalitātes pakāpi var būt atšķirīgs piemaksas apmērs. Šādai atšķirībai nav pamata. Tātad Ministru kabinets ir darbojies pretēji Satversmes 1. panta tvērumā ietilpstošajam varas dalīšanas principam, pārkāpis likumdevēja piešķirto pilnvarojumu un rīkojies ultra vires. Līdz ar to tiesa atzina, ka Noteikumu Nr. 445 27. punkts neatbilst Satversmes 1. un 64. pantam. [16.]
Ņemot vērā minēto, Satversmes tiesa uzskatīja, ka vairs nav nepieciešams vērtēt Noteikumu Nr. 445 27. punkta atbilstību Satversmes 1. panta tvērumā ietilpstošajam tiesiskās paļāvības principam. [17.]
Par brīdi, ar kuru apstrīdētās normas zaudē spēku
Satversmes tiesa ir norādījusi, ka tiesību normas, kas pieņemtas ultra vires, ir atzīstamas par prettiesiskām un spēkā neesošām no to pieņemšanas brīža. Attiecībā uz šādiem gadījumiem prezumējams, ka antikonstitucionāla tiesību norma nekad nav bijusi spēkā, jo nav pieņemta pienācīgā kārtībā, un tāpēc arī nevar radīt tiesiskas sekas. Lietā netika konstatēti tādi būtiski apstākļi, kuri varētu pamatot izņēmumu no prezumpcijas par Noteikumu Nr. 350 91. punkta un Noteikumu Nr. 445 27. punkta spēkā neesību no to pieņemšanas brīža. Satversmes tiesa uzsvēra, ka pedagogam noteiktos apstākļos ir tiesības prasīt kvalitātes novērtējumu. Tiesiskās paļāvības principa pamatā ir personas paļaušanās uz valsts tiesisku un konsekventu rīcību. Tiesību piemērotājam arī turpmāk, nosakot piemaksas pedagogiem, ir jāņem vērā Izglītības likuma pārejas noteikumos nostiprinātais princips, ka personai ir tiesības turpināt saņemt piemaksu par kvalitātes pakāpi tādā apmērā, kāds tai bija noteikts līdz 2017. gada 9. augustam. [18.]
Līdz ar to Satversmes tiesa nosprieda atzīt Noteikumu Nr. 350 91. punktu un Noteikumu Nr. 445 27. punktu par neatbilstošiem Latvijas Republikas Satversmes 1. un 64. pantam un spēkā neesošiem no to pieņemšanas brīža.
Satversmes tiesas spriedums ir galīgs un nepārsūdzams, tas stāsies spēkā tā publicēšanas dienā.
Sprieduma teksts ir pieejams Satversmes tiesas mājaslapā: https://www.satv.tiesa.gov.lv/wp-content/uploads/2017/04/2017-11-03_Spriedums.pdf.
Relīze PDF formātā: 2017-11-03_PR par spriedumu
Saistītā lieta: 2017-11-03