Izvērtējot Finanšu un kapitāla tirgus komisijas izdoto normu, Satversmes tiesa konstatē trūkumus komisijas padomes demokrātiskajā leģitimācijā
Satversmes tiesa 2020. gada 20. februārī pieņēma spriedumu lietā Nr. 2019-09-03 “Par Finanšu un kapitāla tirgus komisijas 2018. gada 20. decembra normatīvo noteikumu Nr. 198 “Finanšu un kapitāla tirgus dalībnieku maksājumu apmēra Finanšu un kapitāla tirgus komisijas finansēšanai 2019. gadā noteikšanas un pārskatu iesniegšanas normatīvie noteikumi” 2.11. punkta atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 91. panta pirmajam teikumam”.
Apstrīdētā norma
Finanšu un kapitāla tirgus komisijas (turpmāk – Komisija) 2018. gada 20. decembra normatīvo noteikumu Nr. 198 “Finanšu un kapitāla tirgus dalībnieku maksājumu apmēra Finanšu un kapitāla tirgus komisijas finansēšanai 2019. gadā noteikšanas un pārskatu iesniegšanas normatīvie noteikumi” 2.11. punkts (turpmāk – apstrīdētā norma) noteica, ka katras kredītiestādes maksājumi Komisijas darbības finansēšanai 2019. gadā ir 0,0106 procentu apmērā no kredītiestādes vidējā aktīvu apmēra ceturksnī.
Augstāka juridiska spēka norma
Latvijas Republikas Satversmes (turpmāk – Satversme) 91. panta pirmais teikums: “Visi cilvēki Latvijā ir vienlīdzīgi likuma un tiesas priekšā.”
Lietas fakti
Lieta ierosināta pēc Latvijā reģistrētas kredītiestādes AS “PNB Banka” konstitucionālās sūdzības. Pieteikumā norādīts, ka tiesību normas Pieteikuma iesniedzējai nosaka pienākumu veikt maksājumus Komisijas darbības finansēšanai. Pieteikuma iesniedzēja uzskata, ka apstrīdētā norma neatbilst Satversmes 91. panta pirmajā teikumā ietvertajam vienlīdzības principam, jo saskaņā ar apstrīdēto normu vienīgi kredītiestādēm 2019. gadā palielināts Komisijas finansēšanai veicamā maksājuma apmērs procentuālā izteiksmē, savukārt citiem finanšu un kapitāla tirgus dalībniekiem (turpmāk – tirgus dalībnieki) tas palicis iepriekšējā apmērā vai pat samazināts.
Tiesas secinājumi
Par Satversmes 91. panta tvērumu
Satversmes tiesa secināja, ka ar apstrīdēto normu tiek skartas kredītiestāžu, tostarp Pieteikuma iesniedzējas, tiesības uz īpašumu un apstrīdētās normas atbilstība tiesiskās vienlīdzības principam vērtējama, ņemot vērā īpašuma tiesību jomu. [18.]
Par salīdzināmām personu grupām
Izskatāmās lietas ietvaros visi tirgus dalībnieki, kuriem ir pienākums veikt maksājumus Komisijas darbības finansēšanai, atrodas vienādos un pēc noteiktiem kritērijiem salīdzināmos apstākļos. [20.3.]
Par to, kā izpaužas atšķirīgā attieksme
Satversmes tiesa secināja, ka ar apstrīdēto normu ir noteikta atšķirīga attieksme pret kredītiestādēm, jo vienīgi tām 2019. gadā tika palielināts Komisijas darbības finansēšanai veicamā maksājuma apmērs procentuālā izteiksmē. [21.]
Par to, vai apstrīdētajā normā paredzētā atšķirīgā attieksme ir noteikta ar likumu
Par Komisijas padomes demokrātisko leģitimāciju
Lai noskaidrotu, vai apstrīdētajā normā paredzētā atšķirīgā attieksme ir noteikta ar likumu, Satversmes tiesai jāizvērtē, vai Komisijas padomes demokrātiskā leģitimācija bija atbilstoša, lai šī padome būtu tiesīga izdot ārējos normatīvos aktus. [22.3.]
Demokrātiskā tiesiskā valstī vispārsaistošas tiesību normas izdevēja demokrātiskā leģitimācija ir cieši saistīta ar tautas varas realizāciju, tai tieši vai netieši leģitimējot konkrētās institūcijas amatpersonas, un ar šo amatpersonu atbildību tautas priekšā. Ja tiesību normas izdevējs ir netieši demokrātiski leģitimēts, tad likumdevējam jānosaka atbilstošs šīs institūcijas uzraudzības un atbildības mehānisms, lai citstarp samazinātu patvaļas iespējas tās darbībā, jo īpaši attiecībā uz ārējo normatīvo aktu izdošanu. [23.]
Komisijas padome, kurai likumā noteiktas tiesības izdot ārējos normatīvos aktus, kas saistoši tirgus dalībniekiem, ir koleģiāla institūcija. Apstrīdētās normas izdošanas laikā Saeima apstiprināja amatā Komisijas priekšsēdētāju un viņa vietnieku, bet pārējos trīs padomes locekļus pēc viņu kandidatūru saskaņošanas ar Latvijas Bankas prezidentu un finanšu ministru amatā iecēla un no amata atbrīvoja Komisijas priekšsēdētājs. [23.1.]
Par Komisijas darbību un finanšu un kapitāla tirgus uzraudzību
Autonomās valsts iestādes atbildības jautājums skatāms kopsakarā ar jautājumu par šādas iestādes izveidošanas mērķiem un statusu. Komisijas darbības mērķi noteikti, ņemot vērā finanšu un kapitāla tirgus un tā dalībnieku darbības un ar to saistīto dažādo risku būtisko ietekmi uz valsts finanšu sektoru un visu tautsaimniecību. Tieši tāpēc uz šo nozari attiecas īpašs regulējums un tā pakļauta pastiprinātai uzraudzībai. Tirgus dalībnieku efektīva uzraudzība nodrošina sekmīgu valsts finanšu sektora un visas tautsaimniecības darbību un ilgtspējīgu attīstību, kā arī aizsargā sabiedrības un katra tās locekļa labklājību. Pienākums nodrošināt efektīvu finanšu un kapitāla tirgus uzraudzību izriet arī no Latvijas starptautiskajām saistībām, kuras tā uzņēmusies ar dalību Eiropas Savienībā. [23.2.]
Autonomās valsts iestādes neatkarība tās funkciju veikšanā ir viens no šādas iestādes izveidošanas apsvērumiem un viena no šādu iestādi raksturojošām pazīmēm. [23.2.]
Finanšu un kapitāla tirgus uzraugam ir lielas iespējas ietekmēt individuālas finanšu institūcijas, finanšu pakalpojumu patērētāju un pat valsts intereses. Tāpēc likumā noteiktajam iestādes uzraudzības un atbildības mehānismam jābūt samērojamam ar iestādes pilnvaru būtību un apjomu. [23.3.]
Satversmes tiesa secināja: ņemot vērā Komisijas būtisko nozīmi valsts finanšu sektorā un iespēju lemt par tirgus dalībnieku tiesībām un to ierobežojumiem, kā arī nepieciešamību nodrošināt Komisijas darbības neatkarību un no tās izrietošās ierobežotās parlamentārās uzraudzības iespējas, Komisijas padomes kā ārējos normatīvos aktus izdodošas institūcijas atbilstoša demokrātiskā leģitimācija ir īpaši svarīga. Demokrātiskas tiesiskas valsts prasībām neatbilst tāda situācija, kad ārējus normatīvos aktus izdod autonoma valsts iestāde, kurā ar šo normatīvo aktu izdošanu saistītu lēmumu pieņemšanas tiesības ir arī tādām amatpersonām, par kurām Saeima nav lēmusi. [23.3.]
Satversmes tiesa secināja, ka Komisijas padome nebija atbilstoši demokrātiski leģitimēta, lai izdotu apstrīdēto normu, un tātad šajā normā paredzētā atšķirīgā attieksme nav noteikta saskaņā ar normatīvajos aktos paredzētā kārtībā pieņemtu tiesību normu. Līdz ar to apstrīdētā norma neatbilst Satversmes 91. panta pirmajam teikumam. [23.3.]
Par brīdi, ar kuru apstrīdētā norma zaudē spēku
Apstrīdētā norma vairs nav piemērojama. Pieteikuma iesniedzēja lūdza Satversmes tiesu atzīt apstrīdēto normu attiecībā uz to par spēkā neesošu no 2019. gada 1. janvāra. [24. un 24.2.]
Par ultra vires principu
Ultra vires princips pielietojams divos gadījumos. Pirmkārt, ja deleģētās likumdošanas procesā ir tikusi izdota norma ārpus pilnvarojuma jeb pārkāpjot pilnvarojumu. Otrkārt, ja iestāde, kas izdevusi normu, vispār nav bijusi tiesīga izdot ārējos normatīvos aktus, jo tā nav bijusi atbilstoši leģitimēta. Apstrīdēto normu ir izdevusi institūcija, kurai nav bijis atbilstošas demokrātiskā procesā iegūtas leģitimācijas. [24.1.]
Satversmes tiesa vairākkārt ir atzinusi, ka atsevišķos gadījumos ir iespējams un pat nepieciešams tas, ka apstrīdētā norma nezaudē spēku no sprieduma pasludināšanas dienas vai kāda brīža pagātnē. Īpaši nozīmīgi tas ir gadījumos, ja pēc apstrīdētās normas spēka zaudēšanas neviens normatīvais akts kādu jautājumu precīzi neregulētu, un tas Satversmei neatbilstu vēl vairāk kā pašreizējais stāvoklis. Tāpēc izņēmuma gadījumā ir pieļaujams tas, ka apstrīdētais akts, kaut arī pēc formas ir izdots ultra vires, tomēr paliek spēkā līdz brīdim, kad stājas spēkā jaunās normas [24.1.]
Par Saeimas rīcību, grozot Komisijas padomes locekļu apstiprināšanas kārtību
Saeima ir apzinājusies to, ka Komisijas padomei trūka atbilstošas demokrātiskās leģitimācijas ārējo normatīvo aktu izdošanai un, grozot Komisijas likuma normas par padomes locekļu apstiprināšanu kārtību, Saeima ir demokrātiski leģitimējusi visus Komisijas padomes locekļus. [24.3.]
No tā, ka Saeima tās apstiprinātajam jaunajam Komisijas priekšsēdētājam uzdeva “bez kavēšanās” virzīt apstiprināšanai Saeimā jaunos padomes locekļu amata pretendentus, izriet, ka likumdevēja mērķis bija pēc iespējas ātrāk nodrošināt situāciju, kad viss Komisijas padomes sastāvs būtu atbilstoši demokrātiski leģitimēts, un pārejas noteikumos paredzētais ir vienīgi situācijas pagaidu noregulējums. [24.3.]
12. Par iespējamām sekām, kādas varētu radīt apstrīdētās normas atzīšana par spēkā neesošu ar atpakaļejošu datumu
Lai izvērtētu, vai atzīt apstrīdēto normu par spēkā neesošu no 2019.gada 1. janvāra, citstarp jāņem vērā iespējamās sekas, kādas varētu radīt apstrīdētās normas atzīšanas par spēkā neesošu ar atpakaļejošu datumu. [24.2.]
Komisija, lai gan apstrīdētās normas izdošanas brīdī nebija atbilstoši demokrātiski leģitimēta ārēju normatīvo aktu izdošanai, tomēr bija atbildīga par tirgus dalībnieku, tostarp Pieteikuma iesniedzējas, uzraudzību likumdevēja noteiktajā kārtībā. Pienācīgā finanšu un kapitāla tirgus funkcionēšanā un uzraudzībā ir ieinteresēti visi tirgus dalībnieki, arī Pieteikuma iesniedzēja, kā arī valsts un sabiedrība kopumā. [24.2.]
Ņemot vērā finanšu un kapitāla tirgus uzraudzības būtisko nozīmi valsts tautsaimniecības un sabiedrības labklājības jomā, kredītiestāžu maksājumu īpatsvaru Komisijas budžeta ieņēmumos, kā arī likumdevēja rīcību, kas vērsta uz padomes atbilstošu demokrātisko leģitimāciju, Satversmes tiesa secināja, ka izskatāmajā lietā nav iespējams atzīt apstrīdēto normu par spēku zaudējušu no kāda brīža pagātnē. Šāds risinājums nebūtu savienojams ar nepieciešamību nodrošināt valsts ilgtspējīgu attīstību un aizsargāt sabiedrības labklājību. [24.3.]
Satversmes tiesa nosprieda:
atzīt Finanšu un kapitāla tirgus komisijas 2018. gada 20. decembra normatīvo noteikumu Nr. 198 “Finanšu un kapitāla tirgus dalībnieku maksājumu apmēra Finanšu un kapitāla tirgus komisijas finansēšanai 2019. gadā noteikšanas un pārskatu iesniegšanas normatīvie noteikumi” 2.11. punktu par neatbilstošu Latvijas Republikas Satversmes 91. panta pirmajam teikumam.
Satversmes tiesas spriedums ir galīgs un nepārsūdzams, tas stājas spēkā tā publicēšanas dienā. Sprieduma teksts ir pieejams Satversmes tiesas mājaslapā: https://www.satv.tiesa.gov.lv/web/viewer.html?file=/wp-content/uploads/2019/05/2019-09-03_Spriedums.pdf#search=
Preses relīze PDF: 2019-09-03_Spriedums
Saistītā lieta: 2019-09-03