Satversmes tiesas tiesneša Jāņa Neimaņa priekšlasījums konferencē par godu administratīvo tiesu 15. gadadienai “No vispārējiem tiesību principiem izrietošā administratīvo tiesu kompetence”
Pašvaldības deputāta tiesību efektīvas aizsardzības prasība un tās īstenošana pēc Satversmes tiesas 2018.gada 29.jūnija sprieduma lietā Nr. 2017-32-05
Godātie konferences dalībnieki!
Līdz Satversmes tiesas izskatītajam strīdam starp Salaspils novada domi un vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministru par pašvaldības deputātu vietu sadalījumu pašvaldības domes pastāvīgajās komitejās[1] administratīvā tiesa bija noraidoša jautājumā par pašvaldības deputātu pieeju tiesai savu subjektīvo tiesību aizsardzībai.[2]
Izskatot lietu, Satversmes tiesa konstatēja, ka šāda tiesību normu piemērošana nav pieņemama tiesiskā valstī un tiesiskas valsts princips prasa, lai subjektīvās tiesības to aizskāruma gadījumā tiktu aizsargātas ar tiesību aizsardzības līdzekļiem.
Strīdu, kas izriet no publiskas varas radītiem aizskārumiem, izskatīšana parasti piekrīt administratīvajai tiesai vai konstitucionālajai tiesai. Vispirms Satversmes tiesa secināja, ka šāds strīds nav pakļauts tai. Konstitucionālajai tiesai parasti pakļauti ir strīdi, kas pastāv konstitucionālo valsts varas orgānu starpā, un lietas par tiesību normu savstarpējo atbilstību. Tā kā jautājums par pašvaldības domes lēmuma, kura adresāts ir pašvaldības deputāts, atbilstību likumam un tiesībām nav tiesību normu atbilstības strīds, bet nedz pašvaldības dome, nedz pašvaldības deputāts nav konstitucionāls valsts varas orgāns vai tā daļa, tad tika secināts, ka strīds par pašvaldības deputātu vietu sadalījumu pašvaldības domes pastāvīgajās komitejās nav pakļauts Satversmes tiesai.
Aplūkojot lietu pakļautību administratīvajai tiesai, konstatējams, ka Administratīvā procesa likuma 103.pants detalizēti uzskaita, kādi strīdi ir pakļauti administratīvajai tiesai – “administratīvā procesa tiesā būtība ir tiesas kontrole pār iestādes izdota administratīvā akta vai iestādes faktiskās rīcības tiesiskumu vai lietderības apsvērumiem rīcības brīvības ietvaros, kā arī privātpersonas publiski tiesisko pienākumu vai tiesību noskaidrošana un no publisko tiesību līguma izrietošo strīdu izskatīšana”. Tas sasaucas arī ar likuma 121.pantu – “pārsūdzēto administratīvo aktu un faktisko rīcību kā administratīvo lietu izskata tiesā. Šajā likumā noteiktajos gadījumos tiesa izskata arī pieteikumus, kuriem nav administratīvi tiesiska strīda rakstura”, 184.pantu un likumā minētajiem sprieduma veidiem.
Salīdzinājumam ar Vācijas vai Igaunijas administratīvā tiesas procesa likumiem, kuri norāda, ka administratīvajai tiesai ir pakļauti visi tie strīdi ar publisko varu, kuri nav pakļauti citām tiesām, mūsu likums izvēlējies kazuistisku publiski tiesisko strīdu uzskaitījumu.
Tādējādi rodas sprauga tiesu kompetenču sadalījumā, kurā precīzi iekrīt pašvaldības deputāta subjektīvo publisko tiesību aizsardzība, jo deputāta pieteikums īsti neatbilst nevienam no pieteikumu veidiem. Pašvaldības deputāta pieteikumam ir savas īpatnības, kas atšķir to no cita veida pieteikumiem, kuru izskatīšana ar likuma tiešu tekstu ir pakļauta administratīvajai tiesai.
Pirmkārt, gan pašvaldības deputāts, gan pašvaldības orgāns (piemēram, dome vai domes komiteja) darbojas publisko tiesību sfērā un valsts pārvaldes ietvaros. Katrs no šiem izpildvaras orgāniem izpilda noteiktas funkcijas, un tie ir apveltīti ar noteiktām tiesībām šo funkciju izpildei. Šo tiesību izmantošanā var rasties strīds par to likumiem atbilstīgu izmantošanu. Vispārējā gadījumā šādu tiesību aizsardzība būtu nodrošināma valsts pārvaldes ietvaros hierarhiskā kārtībā ar sūdzību augstākai iestādei. Tomēr starp deputātu un pašvaldības orgānu nepastāv hierarhiskas attiecības, jo deputāta statuss pamatots ar brīvo pārstāvības mandātu, ko viņš iegūst demokrātisku vēlēšanu ceļā. Tas izslēdz to, ka deputāts būtu hierarhiski padots pašvaldības orgāniem, tādēļ arī likumi neparedz deputāta un pašvaldības orgāna strīdu risināt hierarhiski augstākā iestādē. Tā kā gan deputāta līdzdarbības tiesību izmantošana notiek un tiesiskās attiecības ar pašvaldības orgānu tiek nodibinātas publisko tiesību sfērā valsts pārvaldes ietvaros, strīdam starp pašvaldības deputātu un pašvaldības orgānu ir iekšējs raksturs. Parasti šāda strīda novēršana būtu piekritīga augstākai iestādei valsts pārvaldes vai pašpārvaldes ietvaros, bet, kā jau minēts iepriekš, šajā gadījumā tādas iestādes nav, jo pašvaldības ir institucionāli specifisks valsts pārvaldes subjekts.
Otrkārt, pašvaldības deputāts savu līdzdarbības tiesību izmantošanā nerīkojas privātpersonas statusā, bet gan ieņem noteiktu publiski tiesisku statusu. Pašvaldības deputāta tiesisko statusu noteic Satversmes 101.panta otrā daļa, likums “Par pašvaldībām” un Republikas pilsētas domes un novada domes deputāta statusa likums. Pašvaldības deputāta amats ir publiski tiesisks amats. Deputāta amata pienākumu izpilde un tiesību izmantošana ir publiskās varas izmantošana sabiedrības labā.
Šīs divas pazīmes – strīda iekšējais raksturs un deputāta publiski tiesiskais statuss – izslēdz to, ka pašvaldības orgāns tiesiskajās attiecībās ar pašvaldības deputātu rīkotos ar administratīvā akta starpniecību vai tā rīcība atbilstu faktiskās rīcības jēdzienam. Tādēļ arī pašvaldības orgāna izdotie lēmumi jautājumos, kas skar deputāta līdzdarbības tiesību izmantošanu, piemēram, deputātam tiek atteikts iekļaut domes vai domes komitejas darba kārtībā noteiktu lēmuma projektu, tiek atteikts sniegt informāciju, ko tas pieprasījis, tiek liegtas runas tiesības vai balsošanas tiesības pašvaldības orgāna sēdēs, nav administratīvie akti vai faktiskā rīcība.
Un tomēr, ievērojot publiskās varas rīcības formu daudzveidību, tāds stāvoklis, ka atsevišķas rīcības formas izmantošanas tiesiskums un subjektīvo tiesību aizskārums nevarētu tikt kontrolēts tiesā, būtu pretējs Administratīvā procesa likuma 2.pantā definētajiem mērķiem. Tas pieprasa, lai arī pār šādām izpildvaras darbībām un publiski tiesiskajām attiecībām pastāvētu visaptveroša administratīvās tiesas kontrole un subjektīvās tiesības būtu aizsargājamas efektīvā tiesas procesā. Var sacīt, ka tādā veidā iepriekš šaurāk uztvertā administratīvās tiesas kompetence ar vispārējo tiesību principu palīdzību tika paplašināta, un līdz likumdevēja izdarītiem labojumiem likuma tekstā novērsts būtisks trūkums tiesību aizsardzībā.
Lai arī Administratīvā procesa likuma 184.pantā minētie pieteikuma priekšmeti tiešā veidā neatbildīs konkrētajam strīdam, tos var piemērot analoģiski. Jau iepriekš savā publikācijā par deputāta tiesību aizsardzību[3] esmu norādījis, kā administratīvā tiesa varētu aplūkot atsevišķus pieteikuma pieļaujamības aspektus, tādēļ tos šeit neatkārtošu.
Vēlos uzsvērt, ka Satversmes tiesas 2018.gada 29.jūnija spriedumam lietā Nr.2017-32-05 ir tālejoša nozīme un ietekme pašvaldības deputāta darbībā. Spriedums atpazīst un noteic pašvaldības deputāta tiesisko statusu un tā aizsardzību Latvijas tiesību sistēmā.
Pozitīvi, ka Augstākā tiesa ar 2018.gada 27.novembra spriedumu lietā SKA-888 ir atkāpusies no sākotnējās prakses un tagad pašvaldības deputātam ir pieeja tiesai savu subjektīvo publisko tiesību aizsardzībai. Tas, kāda būs pašvaldības deputāta tiesību aizsardzība faktiski individuālos gadījumos, tagad jau ir atkarīgs no administratīvo tiesu tālākās darbības.
Noslēgumā ir vietā nu jau visiem labi zināma atziņa, ka likuma teksts nekad nebūs pilnīgs. Paturot prātā mūsu sociālās normas – vajadzību pēc efektīvas rīcības, vajadzību pēc tiesību aizsardzības un taisnības – mēs varam rīkoties tiesību ietvaros un lai nereti likuma šaurais tvērums nav tam par šķērsli.
Paldies par uzmanību!
[1] Satversmes tiesas 2018.gada 29.jūnija spriedums lietā Nr.2017-32-05 “Par vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministra 2017. gada 1. augusta rīkojuma Nr. 1‑13/6038 “Par Salaspils novada domes 2017. gada 16. jūnija lēmuma “Par novada pastāvīgo komiteju izveidošanu un locekļu ievēlēšanu” (protokols Nr. 12, 4. §) 1., 3., 4. un 5. punkta darbības apturēšanu” atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 1. pantam un likuma “Par pašvaldībām” 49. pantam” // Latvijas Vēstnesis, 2018. 2.jūlijs, Nr.130
[2] Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta 2013.gada 12.aprīļa lēmums lietā Nr. SKA-508/2013, 2016.gada 27.maija lēmums lietā Nr.6-70007816/34, SKA-1075/2016
[3] Neimanis J. Deputāta tiesību aizsardzība. Jurista Vārds, 14.08.2018., Nr. 33, 8.–9. lpp.