Satversmes tiesas priekšsēdētājas Inetas Ziemeles priekšlasījums par 1991. gada 21. augustā pieņemtā konstitucionālā likuma “Par Latvijas Republikas valstisko statusu” juridiskajiem aspektiem Latvijas, Lietuvas un Igaunijas Augstāko Padomju deputātu klubu delegāciju kopsapulcē
Jūrmalā 21.08.2018.
Ļoti cienījamā Mūrnieces kundze, cienījamās dāmas, godātie kungi!
1991. gada 21. augustam ir sava vieta un vērtība Latvijas valstiskuma vēsturē. Lielā mērā šo vērtību definē šajā dienā pieņemtais konstitucionālais likums “Par Latvijas Republikas valstisko statusu” (turpmāk – konstitucionālais likums). Savā uzrunā es īsumā izanalizēšu konstitucionālā likuma mērķi un nozīmi no konstitucionālo tiesību un starptautisko tiesību viedokļa un tādējādi nonākšu līdz secinājumam par konstitucionālā likuma tiesiskajām sekām.
Konstitucionālais likums ir saprotams vienīgi kopsakarā ar 1990. gada 4. maija Deklarāciju par Latvijas Republikas neatkarības atjaunošanu (turpmāk – Neatkarības deklarācija). Par 4. maija Neatkarības deklarāciju ir salīdzinoši daudz rakstīts un runāts Latvijas zinātniskajā un politiskajā diskursā, ko nevarētu teikt par 1991. gada konstitucionālo likumu.[1] Likums pārsvarā tiek pieminēts zinātniskajā literatūrā dažās rindkopās. Taču ir svarīgi apzināties un saprast, ka Latvijas konstitucionālisma vēsturē, kas nešaubīgi cieši saistīta ar Latvijas valstiskuma vēsturi, ir vairākas īpaši svarīgas dienas, kuros pieņemti svarīgi lēmumi.
Sabiedrība pēc definīcijas nepārtraukti attīstās. Līdz ar to būtu nepareizi uzskatīt, ka šīs attīstības vēsturē ir tikai viens vai divi svarīgi soļi, kuri, tikko sperti, nes cerēto rezultātu. Valstiskuma vēsture arī ir process un tajā noteikti ir vairāki izšķiršanās punkti. Šos izšķiršanās punktus var dēvēt par konstitucionāliem momentiem. Savukārt neviena tauta nepastāv izolēti. Patiesībā tas, ka Latvijas tautai ir valsts, ir atkarīgs ne tikai no iekšējiem konstitucionāliem momentiem, bet arī no ārējās reakcijas uz šiem momentiem. Proti, konstitucionālais moments pārsvarā parādās kā prasība citiem atzīt šo momentu un tam piešķirt noteiktas juridiskas sekas.
Latvijas pēdējo simts gadu vēsturē lielākais konstitucionālais moments ir 1918. gada 18. novembris, kura sekas bija valsts dibināšana un jaunās valsts atzīšanas prasība un šīs prasības eventuāls akcepts starptautiskā līmenī. Tomēr vienā līmenī ar valsts proklamēšanas momentu būtu jāliek arī 4. maija deklarācija un 1991. gada konstitucionālais likums. Satversmes tiesa atzinusi 4. maija deklarāciju un 1991. gada konstitucionālo likumu par spēkā esošiem konstitucionāla ranga aktiem, kuru juridiskais spēks ir līdzvērtīgs Satversmes normu juridiskajam spēkam. Zinātniskajā literatūrā pastāv viedoklis, ka līdzās Satversmes normām 4. maija Neatkarības deklarācijas normas ir Latvijas valstiskumu konstituējošs tiesību avots. Kā citi šādi tiesību avoti tiek minēti 1918. gada Tautas padomes Politiskā platforma, Latvijas Republikas pasludināšanas akts, 1920. gada 27. maija deklarācijai “Par Latvijas valsti”.[2] Proti, Latvijā ir virkne konstitucionālo valsti konstituējošo normu, kuras atrodamas ne tikai Satversmē, bet gan dažādos tiesību aktos. Šie fakti apstiprina tēzi par tautas vēsturi kā procesu un vairākiem konstitucionāliem momentiem.
Kāda veida konstitucionālais moments bija 1991. gada 21. augusta konstitucionālais likums “Par Latvijas Republikas valstisko statusu”? Kā jau minēju, uz šo jautājumu var atbildēt tikai skatot 4. maija deklarāciju un konstitucionālo likumu kopsakarā, kā arī atsaucot atmiņā tās vairākās iespējas, kuras tika apspriestas attiecībā uz Latvijas valsts starptautiski tiesisko statusu neatkarības pasludināšanas laikā. Kopš 1989. gada tika apspriesti divi galvenie Latvijas neatkarības atjaunošanas varianti.[3] Viens no variantiem piedāvāja veidot otro Latvijas Republiku. Starptautiskajās tiesībās tas nozīmētu, ka LPSR atdalās no PSRS, kļūstot par jaunu valsti. Attiecībā uz Latvijas starptautiski tiesiskajām saistībām tad varētu piemērot tās normas, kas darbojas valstu pēctecības (state succession, succession d’état) gadījumā. Kā piemēru var minēt to, ka Latvijai šādā variantā nāktos uzņemties tos pienākumus, kas izrietēja no PSRS saistošajiem starptautiskajiem līgumiem.[4]
Otrs variants, kuru atbalstīja arī neatkarīgās Latvijas diplomātiskais korpuss, bija tāds, ka Latvijas valsts, neskatoties uz 50 gadu ilgo prettiesisko okupāciju, nav beigusi pastāvēt, un ka lietas būtība slēpjas Latvijas neatkarības atjaunošanā.[5] Valsts neatkarība ir tikai viens no valsti definējošiem elementiem. Mums bija atņemts tieši šis elements. Atjaunojot vienu no zaudētajiem elementiem, starptautiskajās tiesībās tādā gadījumā varētu runāt par Latvijas valsts turpināšanos (state continuity, continuité d’état) ar visām no tā izrietošajām sekām.
Manā skatījumā, lai arī diskusijas bija par šiem diviem ceļiem, patiesībā juridiski korektā bija tika viena izvēle, proti, nonākšana līdz izpratnei, ka Latvijas valsts, kopš tās dibināšanas, nav beigusi pastāvēt.
Visnotaļ interesanti veidojās nostāja jautājumā, ko darīt ar Satversmi. Jāatgādina, ka 4. maija deklarācija atjaunoja Satversmes darbību visā Latvijas teritorijā un, valdot uzskatam, ka Satversme varētu būt novecojusi, Augstākā Padome arī apturēja Satversmes darbību, izņemot pantus, kuri bija grozāmi vienīgi tautas nobalsošanā, proti, 1., 2., 3., un 6. pants. Deklarācijas 7. punktā ir formulēts uzdevums veidot darba grupu jaunas satversmes izstrādāšanai. Tomēr šis darbs netika uzsākts. Tā vietā izstrādāja pamatlikumu pārejas periodam. Deklarācijas 5. punkts bija noteicis pārejas periodu valsts varas atjaunošanai, kā arī 9. punktā noteica sarunu vešanu ar PSRS.
Savukārt 1991. gada 21. augusta konstitucionālais likums, konstatējot apvērsuma faktu PSRS, atzīst šādu sarunu neiespējamību un noslēdz pārejas periodu, kurš ilga no 1990. gada 4. maija līdz 1991. gada 21. augustam. Likums atjauno Satversmes darbību pilnībā visā teritorijā. Kā pareizi norādīts Latvijas tiesību zinātnē, no 1991. gada 21. augusta Latvijas teritorijā konstitūciju veido 4. maija deklarācija, konstitucionālais likums un 1922. gada Satversme.[6]
Tādējādi konstitucionālais likums ir ārkārtīgi nozīmīgs konstitucionāls moments Latvijas valstiskuma vēsturē. Tas noslēdz valsts varas pārņemšanas procesu Latvijas tautas rokās. Noslēdzas pārejas periods, kurš citstarp vairākos jautājumos tā arī neko nenesa, bet noslēdzas arī faktiski Neatkarības deklarācijā akceptētais divvaldības periods, jo deklarācija pieļāva arī LPSR konstitūcijas darbību. Ar 21. augustu varēja sākties to darbu veikšana, kas bija nepieciešama, lai noorganizētu pirmās patiesi brīvās vēlēšanas, izslēdzot okupācijas karaspēka dalību, atjaunot Latvijas pilsoņu tiesības. Divvaldības perioda, kurā atradās Latvija no 4. maija līdz nākamā gada 21. augustam, primārais mērķis bija miermīlīga varas pārņemšana no okupācijas karaspēka. Lai arī šāda pat ļoti uzmanīga virzība uz pilnīgu varas pārņemšanu arī prasīja vairākas dzīvības.
Kā zināms, Latvija jau kopš 1990. gada mēģināja skaidrot savu pozīciju starptautiski un rast tai atbalstu. Faktiski mēs varam vilkt paralēles tam, kā, pēc valsts proklamēšanas, 1918. gadā Latvijas politiķiem vajadzēja klauvēt pie Eiropas lielo valstu durvīm. Taču 21. augusts sniedza gan īpašu iespēju, gan nepieciešamību. Augstākā padome tajās dienās darbojās pastiprināta režīmā, sūtot lūgumus atzīt Latviju. Un pūles vainagojās panākumiem. Pēc 21. augusta atbildes reakcijas plūda Latvijas parlamentā. Jāuzsver, ka pieredzējušie ārlietu dienesti zināja, kā un kāpēc viņi atbildēja ar konkrētiem formulējumiem savos vēstījumos. Es atkārtoti piesaucu Beļģijas ārlietu ministra notu, kurā ministrs uzsver, ka Beļģijai nav no jauna jāatzīst Latvija. Tas jau ir ticis darīts 20. gados. Ministrs piebilst, ja vien Latvija atbilst tiem pašiem valstiskuma kritērijiem, kuri to raksturoja tobrīd.[7] Šī norāde ir svarīga. Tā sevī ietver Latvija izvēles iespējas, vai sevi uzskatīt par identisku ar 1918. gadā dibināto Latviju. Tā ir valsts iekšējā konstitucionālā izvēle. Tas, ka šajās telegrammās tika norādīts uz to, ka Latvijai ir šāda izvēle, arī ir liels starptautisko tiesību moments, jo tiek paredzēts, ka 50 gadus ilgusī okupācija tiek atzīta par prettiesisku ar daudzām no tā izrietošām sekām. Tobrīd starptautisko tiesību praksē tas bija nebijis gadījums. Tiesību elementi bija, lai starptautiskā sabiedrība tā noreaģētu, bet mēģināts tas vēl nebija.
Tātad 21. augusta konstitucionālais likums ir svarīgs un neatņemams konstitucionāls moments Latvijas valstiskuma vēsturē. Likuma 1. pants, kas noteica, ka Latvija ir neatkarīga, demokrātiska republika, kurā valsts suverēna vara pieder Latvijas tautai, apstiprināja divvaldības beigas un suverēna – Latvijas tautas – kontroli pār savu teritoriju. Uz šo brīdi šī bija vienīgā tiesiskā prasība uz šo teritoriju. Uz šo prasību bija jāreaģē pasaules valstīm, kuras to arī darīja. Vēl 1. pants būtiski pasaka, ka valstisko statusu nosaka Satversme. Šis, protams, ir skaidrojams formulējums, ko tas īsti nozīmē, bet analizējot valstu reakcijas, visupirms jādomā, ka valstis atsauci uz Satversmi ir sapratušas kā norādi uz Latvijas valsts kontinuitāti, proti, valstiskais statuss ir tāds, ka Latvijas valsts nekad nav beigusi pastāvēt, tā turpina savu valstiskumu. Atsauce uz Satversmi manā skatījumā ietver norādi arī uz nemainīgo valsts konstitucionālo identitāti, lai arī, ko šī atsauce nozīmēja mēs patiesībā esam turpinājuši atklāt vēl ilgi pēc konstitucionālā likuma pieņemšanas.
Visbeidzot par Satversmes izvērsto ievadu un tajā konkrēti minēto 4. maija Neatkarības deklarāciju, izpaliekot atsaucei uz 21. augusta konstitucionālo likumu. Var jautāt, ja Latvijas valstiskuma vēsturē ir vairāki konstitucionāli momenti, vai tos visus nebija nepieciešams ietvert ievadā, kurš tik tiešam atspoguļo Latvijas valstiskuma esenci. No vienas puses, šāda veida konstitūcijas sadaļā visu uzskaitīt nav iespējams, bet, no otras puses, visi tie konstitucionālie momenti, kas rezultējās brīvības atgūšanā, par kuru runā ievada trešā rindkopa, šajā, proti, brīvības atgūšanas konceptā, ir ietverti. 4. maijam ir īpaša simboliska vieta tautas atmiņā. Savukārt 21. augustam nav tādas maģiskas auras. Tomēr tieši konstitucionālais likums nobeidza darbu pie neatkarības deklarācijā paredzēto mērķu īstenošanas, precizējot (pieliekot punktu versijām par) valsts konstitucionālo identitāti un izvirzot konkretizētu starptautiski tiesisku prasību attiecībā uz šīs identitātes atkalatpazīšanu.
Viens no britu tiesību zinātnes ģēnijiem, profesors Filips Alots, ir teicis, ka tiesības un likumi ir ģeniāli, jo tie ir absolūti nepieciešama sabiedrības attīstības procesa dimensija. Sabiedrība attīstās caur darbošanos un idejām. Idejas transformējās tiesībās un likumos un savukārt nosaka sabiedrības attīstību nākotnē. Tiesības un likumi ir pagātnes tagadne, kas veido nākotni, proti, sabiedrības izvēle par to, kāda būs tās nākotne. Manis analizētie Latvijas konstitucionālie momenti padara par tagadni Latvijas tautas ideju par brīvību un valsti un nosaka tautas ilgtspēju nākotnē.
[1] Skat.: 4.maijs. Rakstu, atmiņu un dokumentu krājums par Neatkarības deklarāciju. Dr.habil.T.Jundža red. Rīga, 2000; Latvijas Republikas Satversmes komentāri. Ievads. I nodaļa. Vispārējie noteikumi. Autoru kolektīvs prof. R. Baloža vadībā. – Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2014; Nepārtrauktības doktrīna Latvijas vēstures kontekstā. Autoru kolektīvs prof. T. Jundža zin. vadībā. Rīga: LZA Baltijas stratēģisko pētījumu centrs, 2017.
[2] Latvijas Republikas Satversmes komentāri. Ievads. I nodaļa. Vispārējie noteikumi. Autoru kolektīvs prof. R. Baloža vadībā. – Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2014, 75.-76.lpp.
[3] Skat.: E. Levits, „1990. gada 4. maija Deklarācija par Neatkarības atjaunošanu”, grām. V. Blāzma, O. Celle, T. Jundzis, D. A. Lēbers, E. Levits un Ļ. Zīle, Latvijas valsts atjaunošana 1986-1993, Rīga, 1998, 222. lpp.; I. Feldmanis, A. A. Freimanis, A. Lerhis, I. Ziemele, „Latvijas valsts okupācijas gados (1940-1991)”, grām. Dokumenti par Latvijas valsts starptautisko atzīšanu, neatkarības atjaunošanu un diplomātiskajiem sakariem, Rīga, 1999,168.-169. lpp.
[4] Sīkāk par valstu pēctecības koncepciju un no tās izrietošajām normām un principiem skat.: D. P. O’Connell, State Succession in Municipal and International Law, Cambridge: University Press, 1965.
[5] Neatkarības deklarācijas pieņemšanas brīdī Latvijas diplomātiskais korpuss ārzemēs bija vienīgā starptautiski atzītā Latvijas valstiskuma forma. Pēdējās neatkarīgās Latvijas valdības ieceltie sūtņi deva ļoti nozīmīgu ieguldījumu diskusijā par neatkarības atgūšanas formu, kas saskanētu ar viņu veikto darbību, uzturot prasību par Latvijas de iure pastāvēšanu. Diplomātiskais korpuss kategoriski iebilda pret Latvijas atdalīšanās ideju un jaunas jeb 2. Latvijas Republikas veidošanu. Skat.: Latvijas sūtniecība Vašingtonā, Neatkarīgās Latvijas ārlietu dienesta darbinieku apspriede Vašingtonā, Embassy Row Hotel, Washington, 14-15 April, 1991 (LR Ārlietu ministrijas arhīvs).)
[6] Latvijas valsts tiesību avoti. Valsts dibināšana – neatkarības atjaunošana. Dokumenti un komentāri. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2015., 235.lpp.
[7] Plašāk par visiem aspektiem skat.: Ziemele I. State Continuity and Nationality: The Baltic States and Russia. Martinus Nijhoff, 2005.