Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas nozīme Satversmes tiesas judikatūrā
PhD (Cantab.) Ineta Ziemele
Satversmes tiesas tiesnese, Rīgas Juridiskās augstskolas profesore
Referāts nolasīts Satversmes tiesas un Lietuvas Republikas Konstitucionālās tiesas tiesnešu XIV konference “Eiropas Cilvēktiesību konvencijas ietekme uz konstitucionālās tiesas jurisprudenci”
Plateļos (Lietuvā) 2015. gada 18. jūnijā
Ievads
Latvijas tiesību sistēma ir atvērta tiesību sistēma, jo Latvijai saistošās starptautisko tiesību normas un starptautisko tiesību principi tiek piemēroti tieši.[1] Latvijas tiesību normu hierarhijā viena juridiskā ranga starptautisko tiesību normām ir prioritāte salīdzinājumā ar tā paša ranga nacionālo tiesību normām. Starptautisko tiesību normas atkarībā no to satura un leģitimācijas pakāpes var izkārtoties dažādos tiesību sistēmas juridiskā ranga līmeņos.[2]
Latvijas Republikas Satversmes (turpmāk – Satversme) 89. pants nosaka: “Valsts atzīst un aizsargā cilvēka pamattiesības saskaņā ar šo Satversmi, likumiem un Latvijai saistošiem starptautiskajiem līgumiem.” Šī norma liek pamatu Satversmes 8. nodaļas interpretācijai atbilstoši starptautisko tiesību normām.[3]
Tā kā Eiropas Savienības (turpmāk arī – ES) tiesību normas ES kompetences jautājumos ir primāras salīdzinājumā ar nacionālajām tiesību normām un var tikt piemērotas tieši, attiecībās ar šīm ES tiesību normām principā zūd tiesību normu hierarhijas nozīme.[4]
Tādējādi kļūst interesants jautājums par Satversmes un starptautisko tiesību, kā arī Satversmes un ES tiesību attiecībām. Gan Satversmes tiesas judikatūrā, gan Latvijas tiesību zinātnē ir atzīts, ka Satversmē nostiprinātas tādas fundamentālas normas, kas raksturo Latvijas valsts konstitucionālo un starptautisko identitāti.[5] Valsts identitātes maiņa nav pieļaujama. Līdz ar to gan starptautiskās, gan ES tiesības piemēro saskaņā vai tieši kopā ar Satversmi tiktāl, ciktāl tas neskar Latvijas valsts kodolu.
Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas vieta Latvijas tiesību sistēmā
Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencija (turpmāk – Konvencija) ir starptautisks līgums, kas regulē cilvēktiesības. Līdz ar to Konvencija pēc sava priekšmeta ir viens no līgumiem, kas minēti Satversmes 89. pantā. Kā starptautisks līgums, kuru akceptējusi Saeima, Konvencija Latvijas formālajā normu hierarhijā stājas aiz Satversmes, tomēr pati Satversmes 8. nodaļa pēc būtības tiek interpretēta atbilstoši Konvencijas normām un Eiropas Cilvēktiesību tiesas (turpmāk arī – ECT) judikatūrai.[6]
Satversmes interpretācija vai Konvencijas piemērošana?
Atbilstoši Satversmes tiesas likuma 16. panta otrajai un trešajai daļai Satversmes tiesa izskata lietas par:
“[..] 2) Latvijas parakstīto vai noslēgto starptautisko līgumu (arī līdz attiecīgo līgumu apstiprināšanai Saeimā) atbilstību Satversmei;
3) citu normatīvo aktu vai to daļu atbilstību augstāka juridiska spēka tiesību normām (aktiem) [..]”.
Savukārt atbilstoši šā panta sestajai daļai tā vērtē “Latvijas nacionālo tiesību normu atbilstību tiem Latvijas noslēgtajiem starptautiskajiem līgumiem, kuri nav pretrunā ar Satversmi”.
Tādējādi Satversmes tiesas kompetence ir noteikta atbilstoši iepriekš minētajiem Latvijas tiesību sistēmu raksturojošiem principiem tās attiecībās ar citām tiesību sistēmām, tādām kā starptautiskās un Eiropas Savienības tiesības. Satversmes tiesai ir kompetence izvērtēt starptautisko līgumu atbilstību Satversmei. Tas ir īpaši svarīgi, ja tiek uzturēta spēkā tāda Satversmes izpratne, kas atzīst Satversmes kodola esību. Tiesas kompetence izvērtēt zemāka juridiskā ranga tiesību normas atbilstību augstāka ranga tiesību normai sevī ietver arī tiesības vērtēt nacionālās tiesību normas atbilstību starptautiska līguma normai. Tika jau norādīts, ka cilvēktiesību jomā noslēgto starptautisko līgumu normas pēc juridiskā ranga ir augstākas nekā nacionālo normatīvo tiesību aktu normas.
Papildus jāņem vērā, ka likuma “Par Latvijas Republikas starptautiskajiem līgumiem” 13. pants nosaka: ”Ja starptautiskajā līgumā, kuru Saeima ir apstiprinājusi, paredzēti citādi noteikumi nekā Latvijas Republikas likumdošanas aktos, tiek piemēroti starptautiskā līguma noteikumi.” Tādējādi likumdevējs ir noteicis, ka normas piemērotājs konflikta situācijā pat viena un tā paša juridiskā ranga ietvaros vadās pēc starptautiska tiesību avota normas.
Satversmes tiesas likuma 16. panta sestajā daļā ir ievērota likumdevēja principiālā nostāja, ka starptautiskās tiesības prevalē, ja vien nav pretrunā ar Satversmes pamatpantiem. Tā dod Satversmes tiesai kompetenci vērtēt nacionālo normu atbilstību Latvijai saistošo līgumu normām. Šī daļa ir formulēta pietiekami atvērti, neprecizējot, vai runa ir par viena ranga normām vai arī augstāka un zemāka ranga normām. Ņemot vērā to, ka Latvijas tiesību sistēmā starptautisko tiesību normām ir jau minētais primārais raksturs, Satversmes tiesas kompetencē varētu “ielasīt” arī situācijas, kuras neizriet stricto sensu no normu hierarhiskajām attiecībām de jure tad, kad runa ir par saistošiem starptautiskajiem līgumiem. Tomēr likuma “Par Latvijas Republikas starptautiskajiem līgumiem” 13. pants ir normu kolīziju atrisinoša norma un tas būtu primāri jāievēro vispārējās jurisdikcijas tiesām, normas piemērojot.[7]
Tomēr pilnīgi skaidrs ir tas, ka Satversmes tiesa piemēro un interpretē starptautiskos līgumus, tostarp arī Konvenciju, kurai gan ir savs autoritatīvs interpretētājs – Eiropas Cilvēktiesību tiesa. Praksē gan šī kompetence nekad nav izmantota revolucionāri, ar Konvencijas piemērošanu Latvijā aptverot arī, teiksim, ko tādu, kas Konvencijā nav paredzēts. Praksē Satversmes tiesa Konvenciju piemēro atbilstoši ECT judikatūrai un cilvēktiesības regulējošo Satversmes pantu saturu un tvērumu skaidro atbilstoši ECT judikatūrai. Protams, atsevišķos ar pamattiesībām saistītos gadījumos gan Satversmes tiesa, iespējams, pakļaujoties vietējās specifikas diktātam, izstrādājusi savu izpratni par šo Satversmes pantu saturu un tvērumu. .
Satversmes tiesas judikatūra attiecībā uz Konvencijas piemērošanu
Lietā Nr. 2010-20-0106 pieteikuma iesniedzēji apstrīdēja likuma “Par valsts pensijām” pārejas noteikumu 1. punkta atbilstību Konvencijas 14. pantam kopsakarā ar Konvencijas Pirmā protokola 1. pantu un Satversmes 91. pantam. Šajā lietā bija jāizvērtē, vai Latvijai no minētajiem Konvencijas un Satversmes pantiem izriet pienākums, aprēķinot pensiju, darba stāžā ieskaitīt arī PSRS laikā ārpus Latvijas nostrādātos gadus. Tiesas atbilde, kas izkristalizējās pēc ECT judikatūras dziļas analīzes, bija tāda, ka minētā pārejas norma atbilst Konvencijai un tās protokolam, kā arī Satversmei.
Citā lietā, proti, lietā Nr. 2010-55-0106, pieteikuma iesniedzēji apstrīdēja Operatīvās darbības likuma 7. panta piektās daļas atbilstību Satversmes 96. pantam un Konvencijas 13. pantam un cita Operatīvās darbības likuma teikuma atbilstību Satversmes 92. pantam. Šajā lietā Satversmes tiesai nācās paplašināt prasījuma robežas, jo tā ņēma talkā Konvencijas 8. panta principus, kaut arī pieteikuma iesniedzēji šo pantu nebija pieminējuši. Satversmes tiesa faktiski nemaz neanalizēja Konvencijas 13. panta dabu un attiecībā uz to pieejamo judikatūru, tomēr nonāca pie secinājuma, ka apstrīdētais regulējums atbilst Konvencijas 13. pantam.
Savukārt lietā Nr. 2012-02-0106 bija jārod atbilde uz jautājumu, vai likuma “Par akcīzes nodokli” 33. panta piektās un septītās daļas vārdi “un soda naudu saskaņā ar likumu “Par nodokļiem un nodevām”” atbilst ne bis in idem principam, kas ietverts Satversmes 92. pantā un Konvencijas Septītā protokola 4. pantā. Lietas fakti bija tādi, ka prasītājs nelegāli ieveda Latvijā preces un par to tika administratīvi sodīts, vienlaikus Valsts ieņēmumu dienests veica nodokļu auditu un konstatēja nodokļu nomaksas problēmas, sekoja sods un nodokļa nomaksas prasība. Satversmes tiesa, piemērojot ECT lietas “Zolotuhins pret Krieviju” principus un ne bis in idem testu, konstatēja, ka abi sodi uzlikti par atšķirīgiem faktiem,[8] un līdz ar to secināja, ka apstrīdētā norma atbilst gan Satversmei, gan Konvencijas Septītajam protokolam.
Satversmes interpretācija
Lielais vairums Satversmes tiesā ierosināto lietu attiecas uz Satversmes 8. nodaļas jautājumiem. Pamattiesību satura atklāšanai tiesa izmanto ECT judikatūru, kā arī citus starptautiskos dokumentus un citu starptautisko tiesu praksi. Visiem ir labi zināma Satversmes tiesas dicta: “Noskaidrojot Satversmē noteikto pamattiesību saturu, jāņem vērā Latvijas starptautiskās saistības cilvēktiesību jomā. Starptautiskās cilvēktiesību normas un to piemērošanas prakse konstitucionālo tiesību līmenī kalpo par interpretācijas līdzekli pamattiesību un tiesiskas valsts principu satura un apjoma noteikšanai, ciktāl tas nenoved pie Satversmē ietverto pamattiesību samazināšanas vai ierobežošanas” (sk. lietu Nr. 2004-18-0106 un lietu Nr. 2007-03-01). Tādējādi pat lietās, kurās nav sūdzību par neatbilstību Konvencijai, tā tiek izmantota diviem galvenajiem mērķiem: 1) lai pastiprinātu Satversmes tiesas izvirzīto tēžu leģitimitāti; 2) lai noskaidrotu, vai konkrētā situācija ietilpst konkrēto pamattiesību tvērumā.
Neapšaubāmi, situācijas, kad tiesa var pamatot savu viedokli, atsaucoties uz autoritatīvu ārzemju avotu, kas līdzīgā kontekstā ir teicis to pašu, ir visvienkāršākās. Šajā aspektā par piemēru var kalpot iepriekš minētā lieta Nr. 2012-02-0106. Grūtāk ir tad, kad Satversmes tiesas viedoklis varētu nebūt tieši tāds pats kā ECT viedoklis vai pirmšķietamais viedoklis par to, kāda kopumā ir citu valstu prakse. Citiem vārdiem sakot, sarežģītākās lietas ir tās, kurās izpaužas nacionālā specifika un kurās jānoskaidro, ciktāl tā atbilst vispārpieņemtajai valstu rīcības brīvībai un kur ir šīs brīvības robežas.
Nesen Satversmes tiesa skatīja lietu Nr. 2014-34-01 par Krimināllikuma 36. panta otrās daļas 1. punkta, 42. panta un 177. panta trešās daļas vārdu „konfiscējot mantu vai bez mantas konfiskācijas” atbilstību Satversmes 105. panta otrajam un trešajam teikumam. Lietas būtība faktiski bija šāda: vai mūsdienās demokrātiskā valstī ir pieļaujams mantas konfiskācijas sods? Runa ir par principā legāli iegūtu mantu, bet Latvijā sakarā ar atsevišķiem noziedzīgiem nodarījumiem vēl arvien tiesnesim ir iespēja lemt par mantas konfiskāciju kā papildsodu. Satversmes tiesa pagaidām akceptēja šāda soda veida pieļaujamību, norādot, ka likumdevējam ir plaša rīcības brīvība sodu politikas jautājumos, un šo atziņu pamatoja arī ar svarīgāko no pēdējā laika spriedumiem sodu politikas jomā – ECT spriedumu “Vinter pret Lielbritāniju”, kas gan skāra tieši mūža ieslodzījumu un līdz ar to cēla gaismā Konvencijas 3. panta jautājumus. Savukārt no Konvencijas Pirmā protokola 1. panta viedokļa pieejamā judikatūra īsti nepalīdzēja, jo tā skāra, pirmām kārtām, situācijas, kad runa bija par nelegāli iegūtu mantu, vai, otrām kārtām, ļoti specifiskus faktus. Jebkurā gadījumā ECT judikatūra parādīja Satversmes tiesai to lauku, kurā tai vēl nepieciešams atrast pareizo orientāciju, izvērtējot valsts rīcības brīvības robežas. Šīs lietas sakarā varētu tikt izteikts arī tāds viedoklis, ka sods – mantas konfiskācija – nav samērīgs, ja vien runa nav par nelikumīgi iegūtu mantu. Tomēr, ņemot vērā vismaz pašreizējās Latvijas policijas un prokuratūras iespējas, ir skaidrs, ka no šā soda veida vēl nevar atteikties.
Savukārt lietā Nr. 2010-20-0106 izvirzījās jautājums par to, vai ECT nostāja lietā “Andrejeva pret Latviju”[9] ir uzskatāma par absolūtu un attiecināmu uz visiem Latvijas pastāvīgajiem iedzīvotājiem nepilsoņiem neatkarīgi no faktiskajiem apstākļiem. Satversmes tiesa konstatēja, ka ECT judikatūra bijusi diezgan kazuistiska, un šis konstatējums deva tai pamatu uzturēt spēkā Latvijas principiālo pozīciju, ka Latvija nav PSRS pienākumu mantiniece un par tādām PSRS laikos iegūtām tiesībām, kuras Latvijai būtu saistošas pensiju aprēķināšanā, nevar būt runas. Šajā gadījumā atkal kāds varētu teikt, ka Satversmes tiesa ieņēmusi atšķirīgu nostāju.
Tomēr tā tas nav, jo Satversme atšķirībā no Konvencijas ietver tādus Latvijai svarīgus principus kā tās valstiskā nepārtrauktība (sk. lietu Nr. 2007-10-0102 31.punkts) un kopumā neapšaubāmi ir plašāks tiesību avots. Satversmes tiesai ir jāņem vērā visi no Satversmes izrietošie savstarpēji saistītie principi tiktāl, ciktāl tie attiecas uz lietu. Tādējādi “postandrejevas” lietā Satversmes tiesa pilnīgi pamatoti uzsvēra, ka Latvija nav PSRS tiesību un pienākumu mantiniece, un atbilstoši šim principam definēja Satversmes 105. panta tvērumu.
Jāatzīst, ka ECT arī vajadzētu Konvencijas interpretācijā ņemt vērā plašāko starptautisko tiesību kontekstu, jo Konvencija ir starptautisks līgums un tās interpretācijas metodes nosaka Vīnes konvencija par starptautisko līgumu tiesībām. Tomēr tas ne vienmēr ir tik vienkārši.
Tāpat ir svarīgi pievērsties jautājumam par to, ciktāl Satversmes tiesa aizņemas no ECT lietu skatīšanas metodoloģiju. Samērā liels ir Satversmes tiesā skatīto ar īpašuma tiesībām saistīto lietu skaits. Šajās lietās Satversmes tiesa ir inkorporējusi tiesību ierobežojuma samērīguma izvērtēšanas testu. Samērīguma izvērtēšanas kritēriji nav identiski ECT praksē lietotajiem, bet tie tomēr ietver likumības un leģitimitātes izvērtēšanu. Tāpat Satversmes tiesa parasti skata, vai ir kādas alternatīvas vai tiesības mazāk ierobežojoši līdzekļi.Šis kritērijs atšķiras no ECT metodoloģijas soļiem. Minēto atšķirību zināmā mērā nosaka Satversmes 116. pants, kas pieļauj tiesību ierobežošanu konkrētos gadījumos, ja to paredz likums un tā atbilst minētajā pantā noteiktajam leģitīmajam mērķim.
Visbeidzot vajadzētu komentēt faktu, ka Satversmes tiesa gandrīz vai katrā lietā mēdz iekļaut vismaz vienu atsauci uz kādu ECT nolēmumu un tajā pausto atziņu. ECT judikatūra ir domas rosinātāja Satversmes tiesas praksē. Minētā atsauce var pat nebūt svarīga lietas izspriešanai, bet līdz šim skaidri izteiktā nepieciešamība atsaukties uz ECT apliecina to, ka Satversmes tiesa savā darbībā atzīst ECT autoritāti. Problēma ir resursu trūkums. Ja būtu iespējams pilnīgāk apzināt un izpētīt ECT judikatūru, tās ietekme gan uz metodoloģijas izvēli lietas skatīšanai, gan uz Satversmes tiesas tēžu saturu būtu lielāka. Salīdzinot Satversmes tiesas lietas, tās praksē var konstatēt zināmu nevienmērību atkarībā no tā, cik nopietnu pienesumu devusi ECT judikatūra.
ES Pamattiesību harta
Satversmes tiesas praksē ES Pamattiesību harta (turpmāk – Harta) vēl nav guvusi lielu popularitāti. Daļēji tas ir izskaidrojams ar faktu, ka Hartas juridiskais statuss zināmu laiku bija visai nenoteikts un šis jautājums tika atrisināts tikai Lisabonas līgumā.[10] Tomēr par Hartas piemērošanu ir jādomā ļoti nopietni, jo tā balstās uz citu ideju nekā Konvencija. Proti, Harta nosaka lielākas pamattiesību garantijas nekā Konvencija, kas nosaka tikai politisko un pilsonisko tiesību minimumu. Hartas un Satversmes attiecību jautājums pēc Eiropas Savienības Tiesas (turpmāk – EST) 2014. gada 18. decembra atzinuma 2/13 ir kļuvis sarežģīts. Uzmanība jāpievērš tam, ka EST samērā skeptiski novērtēja konstitucionālo tiesību iespējas, respektīvi, to, ka ES dalībvalstīs varētu tikt noteikta plašāka pamattiesību aizsardzība jomās, ko regulē ES tiesības. EST norādīja, ka šāda iespējamība skartu ES tiesību primāro raksturu, vienotību un autonomiju, kā arī neatbilstu savstarpējās cieņas principam, uz kura balstīta visa ES tiesību sistēma.
Tādējādi Satversmes tiesai varbūt nāktos biežāk uzdot prejudiciālo jautājumu, lai noskaidrotu, vai tās iecerētā Satversmē nostiprināto pamattiesību interpretācija atbilst Hartas normas saturam tiktāl, ciktāl Satversmes interpretācija var skart ES tiesību īstenošanu Latvijā.
Katrā ziņā ir skaidrs, ka Satversmes tiesai nepieciešams pēc iespējas aktīvāk izmantot Hartu un uzmanīgāk sekot EST judikatūrai. Ļoti precīzi ir jādefinē metodoloģiskā pieeja, jo gluži vienkārši kopēt principu, kuru EST izmanto, piemērojot starptautiskās tiesības, nebūtu korekti.
Secinājumi
Var apgalvot, ka ECT judikatūras ietekme uz Satversmē noteikto pamattiesību satura un tvēruma atklāšanu ir bijusi ārkārtīgi nozīmīga. Viens no spilgtākajiem piemēriem ir lieta Nr. 2010-44-01, kurā Satversmes tiesa atzina, ka Aizturēto personu turēšanas kārtības likuma 7. panta piektās daļas 1. punkta vārdi un skaitlis “ar sienu, kuras augstums nepārsniedz 1,2 metrus” neatbilst Satversmes 95. pantam par spīdzināšanas un necilvēcīgas izturēšanās aizliegumu. Satversmes tiesa meklēja tādus piemērus no ECT judikatūras, kad būtu konkrēti vērtēts sanitāro mezglu nodalošo sienu augstums policijas izolatoros vai cietumos. Tādi piemēri arī tika atrasti, un Satversmes tiesa guva priekšstatu pavisam konkrētā jautājumā – sanitārā mezgla nodalījums kā privātās dzīves elements.
Tādējādi ECT judikatūra sniedz Satversmes tiesai informāciju par pilnīgi konkrētiem minimāliem cilvēktiesību aizsardzības standartiem, no kuriem nekāda atkāpe nav pieļaujama. Tā palīdz Satversmes tiesai konceptualizēt savas tēzes un sniedz metodoloģijas izvēlei nepieciešamo piedāvājumu. Visbeidzot ECT judikatūrai ir bijusi leģitimējoša nozīme attiecībā uz Satversmes tiesas izraudzītām nostādnēm. Vienlaikus ir skaidrs arī tas, ka Satversme ietver sevī pilnu cilvēktiesību katalogu un šis katalogs darbojas konkrēta demokrātijas modeļa un varas atzaru funkciju sadalījuma ietvaros. Satversmes tiesai Satversme ir jāinterpretē sistēmiski un atbilstoši tās mērķiem, kas definēti Satversmes 1. nodaļas pantos un jaunajā Satversmes ievadā. Tādējādi ne vienmēr būs iespējams un nepieciešams ECT praksi pilnīgi identiski transformēt Satversmes tiesas praksē.
[1] Sk.: D. Rezevska, I. Ziemele, “15. pants. Ārējo normatīvo aktu, vispārējo tiesību principu un starptautisko tiesību normu piemērošana”. Grām.: Administratīvā procesa likuma komentāri. Jautrītes Briedes redakcijā. – Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2013, 223. – 224. lpp.
[2] Ibid., 232. – 233.lpp.
[3] Sk.: J. Rudevskis, “89. Valsts atzīst un aizsargā cilvēka pamattiesības saskaņā ar šo satversmi, likumiem un Latvijai saistošiem starptautiskajiem līgumiem.” Grām.: Latvijas Republikas Satversmes komentāri. VIII nodaļa. Cilvēka pamattiesības. Ringolda Baloža zinātniskā vadībā. – Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2011, 27. – 28. lpp.
[4] Sk.: D. Rezevska, I. Ziemele, op. cit., 236. – 239. lpp.
[5] Lieta Nr. 2008-35-01, 14.punkts. Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisijas 2012. gada 17. septembra viedoklis “Par Latvijas valsts konstitucionālajiem pamatiem un neaizskaramo Satversmes kodolu”.
[6] Lieta Nr. 2008-35-01, 18.8. punkts.
[7] D. Rezevska, I. Ziemele, op.cit., 248. – 249. lpp.
[8] Sergey Zolotukhin v. Russia, [GC] no. 14939/03, judgment of 10 February 2009.
[9] Andrejeva v. Latvia, [GC] no. 55707/00, judgment of 18 February 2009.
[10] Lieta Nr. 2008-35-01, 18.8. punkts.