Ministru kabineta noteikumu normas, kas nosaka minimālo izglītojamo skaitu novada izglītības iestādes 10. klasē vai vidusskolā kopumā, pieņemtas, pārkāpjot likumdevēja piešķirto pilnvarojumu
Satversmes tiesa 2017. gada 29. jūnijā ir pieņēmusi spriedumu lietā Nr. 2016-23-03 “Par Ministru kabineta 2015. gada 13. oktobra noteikumu Nr. 591 “Kārtība, kādā izglītojamie tiek uzņemti vispārējās izglītības iestādēs un speciālajās pirmsskolas izglītības grupās un atskaitīti no tām, kā arī pārcelti uz nākamo klasi” 12.1.1. un 60. punkta atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 1. pantam”.
Apstrīdētās normas
Ministru kabineta 2015. gada 13. oktobra noteikumu Nr. 591 “Kārtība, kādā izglītojamie tiek uzņemti vispārējās izglītības iestādēs un speciālajās pirmsskolas izglītības grupās un atskaitīti no tām, kā arī pārcelti uz nākamo klasi” 12.1.1. un 60. punkts paredz minimālo izglītojamo skaitu 10. klasē vai vidusskolā kopumā.
Augstāka juridiska spēka norma
Satversmes 1. pants: “Latvija ir neatkarīga demokrātiska republika.”
Lietas fakti
Lieta ierosināta pēc Jaunjelgavas novada domes (turpmāk – pieteikuma iesniedzēja) pieteikuma. Pieteikumā norādīts, ka pieteikuma iesniedzējas padotībā ir Jaunjelgavas vidusskola, kas esot Jaunjelgavas novadā vienīgā izglītības iestāde, kurā izglītojamie var iegūt vispārējo vidējo izglītību. Skola vairs nespējot izpildīt apstrīdētajās normās noteiktās prasības attiecībā uz minimālo izglītojamo skaitu klasē. Šā iemesla dēļ 2016./2017. mācību gadā Jaunjelgavas vidusskolā netika atvērta 10. klase. Gadījumā, ja arī turpmāk nebūšot iespējams nodrošināt minimālo izglītojamo skaitu klasē, tad Jaunjelgavas vidusskolā būšot jāslēdz vidējās izglītības programma.
Pieteikuma iesniedzējas ieskatā apstrīdētās normas liedz tai īstenot pašvaldības autonomajā kompetencē nodoto funkciju – nodrošināt iedzīvotāju tiesības iegūt vispārējo vidējo izglītību. Apstrīdētās normas par vienīgo kritēriju vidusskolas pastāvēšanai paredzot izglītojamo skaitu, tādējādi pašvaldībām nav iespējas lemt par vidusskolas pastāvēšanu, individuāli izvērtējot arī citus apstākļus, piemēram, konkrētās izglītības iestādes skolēnu gūtos rezultātus centralizētajos eksāmenos, kā arī demogrāfisko situāciju un tās iespējamās izmaiņas nākotnē.
Pēc pieteikuma iesniedzējas ieskata, likumdevējs varēja noteikt, ka pašvaldības pastāvīgi vai uz laiku var līdzfinansēt arī to izdevumu daļu, kas attiecas uz pedagogu darba samaksu. Tādējādi būtu iespējams nodrošināt iespējas iegūt vidējo izglītību pašvaldības teritorijā arī tad, ja izglītojamo skaits ir mazāks par apstrīdētajās normās noteikto. Turklāt apstrīdētās normas neesot pieņemtas pienācīgā kārtībā, jo Ministru kabinetam neesot bijis likumā noteikta pilnvarojuma šīs normas izdot.
Tiesas secinājumi un lēmums
Par tiesvedības izbeigšanu lietā
Ministru kabinets uzskata, ka tiesvedība lietā ir izbeidzama, jo apstrīdētās normas neaizskar pieteikuma iesniedzējas tiesības. Proti, tās neliedz pieteikuma iesniedzējai īstenot pašvaldības autonomajā kompetencē nodoto funkciju – nodrošināt iedzīvotāju tiesības iegūt vispārējo vidējo izglītību. [13]
Satversmes tiesa norādīja, ka pašvaldības tiesību aizskārums var izpausties arī tādējādi, ka apstrīdētais akts ierobežo pašvaldību tās autonomo funkciju īstenošanā. Lai nodrošinātu iedzīvotāju tiesības uz izglītību, likumdevējs pieteikuma iesniedzējas kompetencē nodevis autonomo funkciju gādāt par iedzīvotāju izglītību. Savukārt apstrīdētās normas ierobežo pieteikuma iesniedzējas rīcības brīvību izvēlēties vispārējās vidējās izglītības nodrošināšanas veidu. Tādējādi Satversmes tiesa secināja, ka tiesvedība lietā ir turpināma. [15.2]
Par to, vai pieteikuma iesniedzējas rīcības brīvība autonomās funkcijas īstenošanā ir ierobežota tiesiski
Satversmes tiesa norādīja, ka pašvaldības rīcības brīvība autonomās funkcijas īstenošanā var tikt regulēta ar ārēju normatīvo aktu, bet šim aktam jābūt tiesiskam. Tādēļ Satversmes tiesa visupirms pārbaudīja, vai apstrīdētās normas ir pieņemtas pienācīgā kārtībā. [16]
Satversmes tiesa norādīja, ka Ministru kabinets ārējo normatīvo aktu var izdot tikai tādā gadījumā, ja likumdevējs likumā formulējis deleģējumu šāda akta izdošanai un noteicis pilnvarojuma robežas. Līdz ar to Satversmes tiesai jānoskaidro pilnvarojošo normu saturs un mērķis, kā arī tas, vai Ministru kabinets nav pārsniedzis tam likumdevēja piešķirtā pilnvarojuma apjomu. [16]
Par likumdevēja piešķirto pilnvarojumu Ministru kabinetam
Satversmes tiesa konstatēja, ka apstrīdētās normas izdotas, pamatojoties uz Vispārējās izglītības likuma 4. panta 18. punktu. Minētā tiesību norma noteic, ka Ministru kabinets ir pilnvarots noteikt kārtību, kādā izglītojamie tiek uzņemti vispārējās izglītības iestādēs un atskaitīti no tām (izņemot internātskolas un speciālās izglītības iestādes), un obligātās prasības pārcelšanai uz nākamo klasi. [17.1]
Par Vispārējās izglītības likuma 4. panta 18. punkta saturu, pilnvarojuma mērķi un apjomu
Satversmes tiesa secināja, ka atbilstoši gramatiskajai tiesību normas interpretācijai Ministru kabinets nebija pilnvarots noteikt minimālo izglītojamo skaitu klasēs. No pilnvarojošajā normā ietvertā formulējuma „noteikt kārtību” izriet Ministru kabineta tiesības noteikumos regulēt tikai attiecīgā jautājuma procesuālo aspektu, proti, izstrādāt noteiktu procedūru izglītojamo uzņemšanai vispārējās izglītības iestādēs un atskaitīšanai no tām. [17.1.1]
Atbilstoši vēsturiskajai tiesību normas interpretācijai Satversmes tiesa konstatēja, ka iepriekš likumdevējs bija īpaši pilnvarojis Ministru kabinetu noteikt minimālo izglītojamo skaitu klasēs. Savukārt vēlāk šis pilnvarojums Ministru kabinetam no Vispārējās izglītības likumā tika izslēgts. Tādēļ apstrīdēto normu izdošanai bija nepieciešams īpašs likumdevēja piešķirts pilnvarojums. Satversmes tiesa secināja, ka šobrīd Ministru kabinetam piešķirtā pilnvarojuma apjoms neļauj tam pieņemt apstrīdētās normas. [17.1.2]
Satversmes tiesa norādīja, ka attiecībā uz vispārējās izglītības iestādēm Ministru kabinets ir pilnvarots noteikt tikai kārtību izglītojamo uzņemšanai izglītības iestādē un atskaitīšanai no tās, nevis izstrādāt kritērijus, kas varētu būt pamats atteikumam uzņemt izglītojamo vidusskolā. Izglītojamo uzņemšanu vispārējās vidējās izglītības iestādēs reglamentē Vispārējās izglītības likums. No minētā likuma neizriet tas, ka Ministru kabinets būtu pilnvarots noteikt citus kritērijus kā pamatus atteikumam uzņemt izglītojamo vispārējās vidējās izglītības programmā. Tādējādi atbilstoši sistēmiskajai tiesību normas interpretācijai arī Vispārējās izglītības likuma struktūra liedz uzskatīt, ka Ministru kabinetam ir piešķirts pilnvarojums izdot apstrīdētās normas. [17.1.3]
Satversmes tiesa atzina, ka tāda izglītības iestāžu tīkla izveide, kas veicina kvalitatīvas izglītības pieejamību un resursu efektīvu izmantošanu, neapšaubāmi atbilst tiem mērķiem, kurus Izglītības likumā un Vispārējās izglītības likumā definējis likumdevējs. Tomēr nav gūstams apstiprinājums tam, ka likumdevēja nolūks bijis minēto mērķu sasniegšanas labad dot Ministru kabinetam tiesības noteikt minimālo skolēnu skaitu klasē. Atbilstoši teleoloģiskajai tiesību normas interpretācijai secināms, ka Ministru kabinetam nebija pilnvarojuma pieņemt apstrīdētās normas. [17.1.4]
Satversmes tiesa norādīja, ka apstrīdētās normas attiecas uz izglītības iestāžu institucionālā tīkla izveidi. Šis jautājums ir saistīts ar pašvaldības pienākumu nodrošināt tās iedzīvotāju tiesības uz izglītību. Lai nodrošinātu iedzīvotāju tiesības uz izglītību, atbilstoši subsidiaritātes principam pašvaldībai ir rīcības brīvība pielāgot savas autonomās funkcijas izpildi konkrētajā administratīvajā teritorijā esošajiem apstākļiem. Tādēļ Izglītības likumā ir noteikts, ka pašvaldība, saskaņojot ar Izglītības un zinātnes ministriju, dibina, reorganizē un likvidē vispārējās izglītības iestādes. Savukārt apstrīdētās normas liedz pašvaldībai izvērtēt konkrētos apstākļus un izlemt, vai un tieši kādā veidā turpmāk darbosies tās dibinātā izglītības iestāde. Tādēļ Izglītības likumā noteiktā pašvaldības rīcības brīvība izlemt jautājumus, kas saistīti ar tās izglītības iestāžu turpmāku pastāvēšanu, ir ierobežota. [17.2]
Satversmes tiesa atzina, ka Ministru kabinets, pieņemot apstrīdētās normas, ir darbojies pretēji varas dalīšanas principam, pārkāpis likumdevēja piešķirto pilnvarojumu un rīkojies ultra vires. [17.2]
Satversmes tiesa nolēma:
Atzīt apstrīdētās normas par neatbilstošām Latvijas Republikas Satversmes 1. pantam un spēkā neesošām no to pieņemšanas brīža.
Satversmes tiesas spriedums ir galīgs un nepārsūdzams, tas stājas spēkā tā publicēšanas dienā.
Sprieduma teksts ir pieejams Satversmes tiesas mājaslapā: https://www.satv.tiesa.gov.lv/wp-content/uploads/2016/10/2016-23-03_Spriedums.pdf.
Relīze PDF formātā: 2016-23-03_PR_spriedums