Satversmes tiesas priekšsēdētājas Inetas Ziemeles priekšlasījums Latvijas Pašvaldību savienības 30. kongresā
Rīgā 2019. gada 17. maijā
Augsti godātais Valsts prezidenta kungs!
Ļoti cienījamā Saeimas priekšsēdētājas kundze!
Latvijas Pašvaldību savienības priekšsēdi!
Pašvaldību pārstāvji!
Dāmas un kungi!
Es gribētu pateikties Latvijas Pašvaldību savienības vadībai par uzaicinājumu sniegt priekšlasījumu savienības 30. kongresā. Izmantojot šo iespēju, arī es gribētu pievienoties sveicēju rindām un atzīmēt, ka demokrātiskā tiesiskā valstī biedrošanās brīvība ir viena no centrālajām pilsoniskajām tiesībām. Viens no iemesliem ir saistīts ar to, ka šī brīvība ir arī forma, kādā virzīt demokrātisko debati plurālā sabiedrībā. Demokrātiskas valsts spēks un izaicinājums ir viedokļu dažādība. Tomēr tad, kad debates rezultātā izdodas nonākt pie kopsaucēja, tad šaubas par šāda rezultāta leģitimitāti vairs nerodas. Demokrātiskas sabiedrības spēks ir tajā, ka ikviens jūtas iesaistīts un līdzatbildīgs par pieņemtajiem lēmumiem.
Latvijas Pašvaldību savienība arī ir forma, kuras ietvaros notiek svarīga demokrātiska debate, kas ir saistīta ar valsts pārvaldi, un kura pati ir plašākās debates dalībniece.
Latvijas Pašvaldību savienības statūtos ir minēti trīs galvenie mērķi: (a) pašvaldību politikas veidošana Latvijā; (b) pašvaldību kopīgo problēmu risināšana; (c) pašvaldību interešu aizstāvēšana. Šo mērķu īstenošana nevar notikt bez demokrātiskās debates. Tomēr šie mērķi nepastāv paši par sevi vai izolēti, tāpat kā debate nenotiek debates pēc. Lai atbilstoši Satversmei izprastu, kādu politiku veidot, kādas problēmas risināt un kādas intereses aizstāvēt, vispirms ir jāsaprot – kas ir pašvaldība demokrātiskā tiesiskā valstī. Vai pašvaldība ir pašmērķis, uz sevi vērsts pašpietiekams veidojums? Vai arī pašvaldība ir rīks kopējo valsts interešu īstenošanai? Bet varbūt, ka pašvaldība pastāv cilvēku dēļ?
Tādējādi es vispirms apskatīšu pašvaldības tiesisko statusu atbilstoši Satversmes tiesas judikatūrā paustajam, bet pēc tam pievērsīšos pašvaldības un cilvēka attiecību jautājumam no cilvēktiesību un identitātes teoriju viedokļa.
Pašvaldības statuss
Latvijas Republika atbilstoši Satversmes 3. pantam ir unitāra valsts. Unitārai valstij ir raksturīgi tas, ka administratīvi teritoriālās vienības, to statusu, kompetenci un struktūru nosaka centrālā valsts vara. Tomēr demokrātiskā tiesiskā valstī centrālajai varai bez vietējo pašvaldību līdzdalības nav iespējams pilnvērtīgi pārvaldīt valsts teritoriju. Tādējādi, citstarp pamatojoties arī uz pašvaldības principu, tiek īstenota valsts pārvaldes funkciju decentralizācija, nododot atsevišķu funkciju īstenošanu demokrātiski leģitimētām vietējām pašvaldībām. Tāpat centrālā vara likumos noteiktajā kārtībā veic kontroli pār administratīvi teritoriālajām vienībām, proti, vietējām pašvaldībām. Tomēr šādas kontroles īstenošanā un administratīvi teritoriālo vienību iedalījuma noteikšanā centrālās varas tiesības jāīsteno atbilstoši Satversmē ietvertajiem principiem.[1]
Satversmes 101. pantā ir nostiprinātas ne vien personas pamattiesības vēlēt pašvaldību un no tām izrietošās tiesības piedalīties publisko lietu pārvaldīšanā ar vēlētu pašvaldību palīdzību, bet arī – atbilstoši Satversmes lakoniskajam stilam – pašvaldības kā vēlētas pašpārvaldes institūcijas statuss kopumā.[2] Proti, demokrātiskas tiesiskas valsts princips un Satversmes 101. pants ietver pašvaldības principu, kas savukārt aptver minimālo prasību kopumu attiecībā uz vietējās pašvaldības organizāciju demokrātiskā tiesiskā valstī. Minimālo prasību kopums jeb pašvaldības princips ietver: 1) vietējās pašpārvaldes esību; 2) tās tiešu demokrātisku leģitimāciju.[3]
Satversmes 101. pants rada tiesisku pamatu pašvaldību institucionālai pastāvēšanai un funkcionālai darbībai. Atbilstoši tam pašvaldība institucionālajā aspektā ir īpaša valsts pārvaldes (jeb publisko lietu pārvaldīšanas) forma – pašpārvalde –, kuras augstākais orgāns – dome – ir demokrātiski tieši leģitimēta, proti, pašvaldības iedzīvotāju ievēlēta. Šā panta tvērums ir konkretizējams kopsakarā ar Eiropas vietējo pašvaldību hartu. Arī saskaņā ar hartas 3. panta pirmo daļu vietējā pašvaldība nozīmē vietējās varas tiesības un spēju likumā noteiktajās robežās regulēt un vadīt atbilstošu valsts lietu daļu uz savu atbildību un vietējo iedzīvotāju interesēs.[4]
Subsidiaritātes princips
Savukārt subsidiaritātes princips paredz: ja uzdevums pēc sava apjoma un dabas nav tāds, ka tas jāizpilda plašākā teritorijā, un to neprasa efektivitātes un ekonomijas apsvērumi, tad tas jādeleģē vietējā līmeņa varai.[5]
Tādējādi funkcionālajā aspektā valsts pārvalde atbilstoši demokrātijas principam un pašvaldības principam ir organizējama subsidiāri, proti, nozīmīga vietēja rakstura, t. i., vietējās sabiedrības, vajadzību un interešu pārvaldīšana nododama pēc iespējas tuvāk pašiem iedzīvotājiem viņu organizētai pašpārvaldei jeb pašvaldībai. Tādējādi tiek nodrošināta vietējo iedzīvotāju visplašākā iesaistīšana kopējo mērķu un interešu sasniegšanā.[6]
Valstij un pašvaldībai piekritīgo pārvaldes funkciju nošķiršana ir atkarīga no likumdevēja apsvērumiem par iespējami efektīvāko valsts pārvaldi un pārvaldāmo interešu “tuvumu” iedzīvotājiem.[7]
Subsidiaritātes princips raksturo varas attiecības starp augstāku pārvaldes līmeni un zemāku pārvaldes līmeni. Princips nozīmē, ka augstāks pārvaldes līmenis var iejaukties tikai tad, ja zemākais līmenis nespēj pienācīgā kārtā pildīt savus uzdevumus, un pretēji – šis pats princips aizliedz augstākajam līmenim iejaukties, ja zemākais līmenis spēj pienācīgā kārtā pildīt savus uzdevumus. Princips pats par sevi nevis pilnībā liedz augstākam līmenim iejaukties zemāka līmeņa kompetences īstenošanā, bet gan noteic šīs iejaukšanās apjomu un nepieciešamo intensitāti. Līdz ar to subsidiaritāte ir saistīta ar varas sadalījumu starp dažādiem līmeņiem un pārraudzību; subsidiaritāte ietver funkciju un finansējuma pārdales efektivitātes pārraudzību un zināmā mērā kalpo par politikas vadlīniju.[8]
Izšķiroties par konkrētas funkcijas vai uzdevuma nodošanu vietējai pašvaldībai, centrālai varai ir jānoskaidro, vai iedzīvotāju interesēm atbilst tas, ka attiecīgo jautājumu izlemj vietējā pašvaldība, nevis valsts tiešās pārvaldes iestāde. Funkciju sadale starp valsti un pašvaldībām var mainīties atkarībā no tā, kā mainās valsts pārvaldes uzdevumi, politiskās prioritātes, pārvaldības zinātnes atziņas.[9] Satversmes tiesa ir konstatējusi, ka modeļi nav akmenī iecirsti. Tie var mainīties atbilstoši sabiedrības vajadzībām, pilnveidojoties pilsoniskai kultūrai un zināšanām.
Pašvaldības autonomās funkcijas ir tās funkcijas, kuru dēļ pašvaldības vispār pastāv – lai noteiktas teritorijas iedzīvotāji demokrātiskā procedūrā paši varētu īstenot savas vietējās intereses.[10]
Ja likumdevējs kādu funkciju noteicis par pašvaldības autonomo funkciju, tad pašvaldībai ir pienākums to pildīt. Pašvaldībai ir pienākums savas kompetences ietvaros nodrošināt to, lai iedzīvotāju tiesības tiktu īstenotas atbilstošākajā veidā.[11]
2. Pašvaldības mērķis – cilvēktiesību īstenošana
Ir svarīgi pilnībā noskaidrot to, kāda nozīme un tiesiskās sekas ir faktam, ka pašvaldības koncepts ir noteikts Satversmes 8. nodaļā “Cilvēka pamattiesības”, proti, šīs nodaļas 101. pantā. Atbilstoši šādai Satversmes sistēmas jēgai pašvaldības ir viens no cilvēka tiesību nodrošināšanas mehānismiem. Līdz ar to pašvaldība pastāv cilvēka interesēs.
ANO Cilvēktiesību Padome savā ziņojumā 2015. gadā ir uzsvērusi, ka valsts centrālajai valdībai primārā atbildība ir veicināt un aizsargāt cilvēktiesības, savukārt pašvaldībām ir papildinoša loma.[12]
Tā kā pašvaldības atrodas tuvu pilsoņu ikdienas vajadzībām, tās saskaras ar cilvēktiesību jautājumiem ikdienā. Līdz ar to pašvaldību un cilvēktiesības vieno skaidra un cieša saikne. Izpildot savus uzdevumus, pašvaldības it īpaši pieņem lēmumus saistībā ar izglītību, mājokļa lietām, veselību, vidi, turklāt tās nodrošina kārtību un drošību. Šīs jomas ir tieši saistītas ar cilvēktiesību īstenošanu, un tieši no šo jomu īstenošanas ir atkarīgs tas, vai iedzīvotāji savas cilvēktiesības var baudīt lielākā mērā, vai arī tās tiek vājinātas, vai ikviens iedzīvotājs bauda tiesības uz vienlīdzīgiem pamatiem, proti, atbilstoši vienlīdzības principam, kurš prasa, lai pašvaldības atšķirīgās situācijās rastu atšķirīgus risinājumus un vienādās vienādus. Īstenībā ir ļoti grūti iedomāties situāciju, kurā cilvēktiesības netiek īstenotas ar pašvaldību iesaisti, sniedzot konkrētus pakalpojumus.[13]
Pašvaldībām ir jānodrošina, ka visi to lēmumi atbilst cilvēktiesībām. Visai rīcībai, politikai un pakalpojumiem ir jābūt atbilstošiem cilvēktiesībām. Pašvaldību saistošajiem noteikumiem ir jābūt konsekventi interpretētiem un piemērotiem atbilstoši cilvēktiesību metodoloģijai. Pašvaldību darbiniekiem savi amata pienākumi ir jāpilda tā, lai tie atbilstu cilvēktiesībām. Izprotot un veicinot cilvēktiesības, pašvaldības var veicināt cilvēktiesību kultūras veidošanos sabiedrībā kopumā un stiprināt pilsonisko sabiedrību.
Taču visam pāri ir galvenā vērtība – cilvēka cieņa. Turklāt ne tikai cilvēka cieņa viņa dzīves laikā, bet arī pēc nāves.
Satversmes tiesa savā nesenajā spriedumā ir secinājusi, ka vispārcilvēciskās vērtības, tostarp cilvēka cieņa, pieprasa, ka pēc nāves tuviniekiem ir pienākums apbedīt mirušo cilvēku, un kapavietas piešķiršana ir nepieciešams priekšnoteikums tam, lai būtu nodrošināta apbedīšanas pienākuma izpilde. Pašvaldības rīcība, piešķirot personai kapavietu, pēc sava rakstura nav pakalpojums, jo pastāv apbedīšanas pienākums, kas tuviniekiem neparedz izvēles iespējas, proti, mirušā cilvēka ķermenis, guldot kapā, ir jāapbedī kapsētā. Tas, ka pašvaldība pieprasa maksu par kapavietas piešķiršanu kā maksu par pakalpojumu, ir pretrunā ar noteikumu, ka arī pēc cilvēka nāves pret viņa ķermeni ir jāizturas ar cieņu.[14] Šis princips neaprobežojas ar divām ģimenes kapa vietām.
3. Cilvēks kā centrālā vērtība
Pašvaldības mērķis ir kalpot cilvēkiem to kopienās. Kā tas izriet no Satversmē nostiprinātā demokrātiskas tiesiskas valsts principa, pašvaldība pastāv indivīda labā, nevis indivīds pastāv, lai finansiāli vai citādi atbalstītu pašvaldību.
Pašvaldība ir pārvaldības forma, un uz to attiecās labas pārvaldības princips. Laba pārvaldība nav pašmērķis. Laba pārvaldība nozīmē plašāku mērķu sasniegšanu, piemēram, sociālo un politisko attīstību, nabadzības mazināšanu un vides aizsardzību. Labu pārvaldību nevar precīzi juridiski definēt. Tas drīzāk ir ideju kopums par pārvaldības leģitimitāti, kompetenci un atbildību, caurskatāmību, par cilvēktiesību ievērošanu un tiesiskumu, kas kopā papildina to, ko lielākā daļa cilvēku sagaida no tiem, kas tos pārvalda. Laba pārvaldība ir būtisks ietvars, kurā var uzplaukt uzņēmējdarbība un var tikt nodrošināta ekonomiskā labklājība. Citiem vārdiem, pašvaldībai, īstenojot cilvēktiesības lokālā līmenī tās autonomās kompetences ietvaros, ir jārada vide ikviena cilvēka iniciatīvas, darbību, ideju īstenošanai, sekmējot arī kopējās demokrātiskās tiesiskās kultūras nostiprināšanos visā valstī.
4. Lokālā identitāte
Globalizācijas laikmetā pašvaldības jo īpaši spilgti saskata sava autentiskuma, identitātes un vietējo tradīciju apdraudējumu, kā arī jūtas mazāk spējīgas darboties savas vietējās identitātes pasargāšanā. Iedzīvotāji ir nobažījušies par to, kā globalizācijas, modernizācijas un urbanizācijas procesi ietekmē vietējo identitāti. Identitāte ir cilvēka nepieciešamība, bet nav vienas identitātes. Mums ir vairākas identitātes, un atkarībā no dzīves situācijas viena vai otra identitāte var būt noteicošā. Jebkurā gadījumā ir svarīgi stiprināt arī konkrētās vietas identitāti cilvēkā – īpaši globalizācijas laikmetā. Šajā koncepcijā uzmanībai būtu jābūt pievērstai dzīves kvalitātes uzlabošanai un vietējo vērtību un tradīciju saglabāšanai.[15]
Nobeigums
Manuprāt, ir ļoti svarīgi aplūkot pašvaldību lomu mūsdienu Latvijā no diviem skatpunktiem. Pirmais skatpunkts ir no katra iedzīvotāja puses – pašvaldība, kuras galvenais mērķis ir vides un apstākļu radīšana indivīda kā personības izaugsmei. Un otrais skatpunkts ir no valsts kopējo interešu puses – pašvaldības īsteno savas funkcijas visas valsts interesēs, jo bez valsts nav pašvaldību. Tieši šīs perspektīvas izriet no Satversmes jēgas.
Līdz ar to es secinu, ka pašvaldība ir līdzeklis indivīda pamattiesību īstenošanā, vietējās identitātes veidošanā un kopējo valsts interešu īstenošanā. Jo efektīvākas būs pašvaldības, jo spēcīgāka valsts. Jo labāk darbosies valdības un pašvaldību līdzsvara un atsvara princips subsidiaritātes ietvaros, jo kvalitatīvāku cilvēktiesību pakalpojumu saņems indivīds. Ja turpmākajā diskusijā par efektīvāko valsts pārvaldi vismaz daļa no minētajām vērtībām un perspektīvām kļūs par mērķi un atskaites punktu, pilnīgi iespējams, ka radīsies Satversmei atbilstoši kopīgi risinājumi.
Dāmas un kungi, novēlu Jums veiksmīgu 30. kongresu, un lai izdodas ikvienā rīcībā saskatīt katra cilvēka un valsts kopējās intereses kā galveno vērtību pašvaldību turpmākajā attīstībā.
Paldies!
[1] Satversmes tiesas 2009. gada 20. janvāra lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2008-08-0306 16. punkts
[2] Satversmes tiesas 2008. gada 16. aprīļa lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2007-21-01 8. punkts
[3] Satversmes tiesas 2018. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2017-32-05 11. punkts
[4] Satversmes tiesas 2018. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2017-32-05 11. punkts
[5] Satversmes tiesas 2009. gada 20. janvāra lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2008-08-0306 14. punkts
[6] Satversmes tiesas 2018. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2017-32-05 11. punkts
[7] Satversmes tiesas 2018. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2017-32-05 11. punkts
[8] Satversmes tiesas 2009. gada 20. janvāra lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2008-08-0306 14.1. punkts
[9] Satversmes tiesas 2009. gada 20. janvāra lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2008-08-0306 14.2. punkts
[10] Satversmes tiesas 2017. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2016-23-03 15.1. punkts
[11] Satversmes tiesas 2017. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2016-23-03 15.1. punkts
[12] Role of local government in the promotion and protection of human rights – Final report of the Human Rights Council Advisory Committee. 2015, p. 6.
[13] Role of local government in the promotion and protection of human rights – Final report of the Human Rights Council Advisory Committee. 2015, pp. 7–8.
[14] Satversmes tiesas 2019. gada 5. marta sprieduma lietā Nr. 2018-08-03 14.2. punkts
[15] Van Wel M. Sustaining the Local Identity. Study on sustaining local identities in Dutch rural municipalities, with the example of Cittaslow membership. Radboud University Nijmegen, 2017, p. III.