Cilvēktiesību aizsardzības efektivitāte Satversmes tiesā
Kristīne Krūma
Satversmes tiesas tiesnese
Referāts nolasīts starptautiskā konferencē “Latvijas Republikas Satversmes 8. nodaļai “Cilvēka pamattiesības” desmit gadi: aktuālas cilvēktiesību aizsardzības problēmas”
Rīgā 2008. gada 5. decembrī
[1] Terminu “efektivitāte” var interpretēt dažādi. Šaurākā skatījumā tā ir procesa efektivitātes izvērtēšana – cik procesuāli pieejama ir konkrētā tiesas institūcija, cik ātri tiek izskatīta sūdzība u.tml. Savā priekšlasījumā es gribētu aplūkot Satversmes tiesas darbības efektivitāti plašākā kontekstā. Lai arī pieteikumu iesniegumu skaits un ierosināto lietu skaits gadu gaitā nav krasi mainījies, tas nepalīdz izprast Satversmes tiesas lomu cilvēktiesību aizsardzībā.
Konstitucionālās sūdzības
| Datums | Iesniegts tiesā | Ierosinātas lietas |
| 01.07.2001.– 31.12.2001. | 308 | 10 |
| 2002 | 316 | 14 |
| 2003 | 450 | 14 |
| 2004 | 376 | 11 |
| 2005 | 237 | 17 |
| 2006 | 224 | 35 |
| 2007 | 355 | 12 |
| 2008 | 199 | 24 |
| Kopā: | 2465 | 101 |
Tādēļ viens no centrāliem metodoloģiskiem jautājumiem šim priekšlasījumam ir vienoties par termina “efektivitāte” izpratni. Apskatot uzņēmējdarbības mācību grāmatās piedāvātos variantus par ekonomikas “efektivitātes” rādītājiem, atrodam, ka, citastarp, ir jāapskata: izaugsme, inflācija, likmes, pircēju uzticība, darījumi, akcijas. Mēģinot šos rādītājus pārnest uz tiesas darbību, var izvirzīt sekojošus kritērijus: tiesas uzticamība, judikatūras nostiprināšanās, procesuālā efektivitāte, lietu skaita pieaugums, spēja reaģēt uz aktuāliem jautājumiem un tos risināt. Par sabiedrības uzticēšanos Satversmes tiesai drīzāk liecinātu socioloģiskas aptaujas, tāpēc koncentrēšos tikai uz trīs pēdējiem apsvērumiem.
Satversmes tiesas prakses nostiprināšanās
Atļaušos apgalvot, ka mēs šobrīd esam jau sasnieguši to demokrātiskas valsts attīstības stadiju, kurā ikkatrs iesniegums Satversmes tiesā nebūtu jāuzskata par apdraudējumu vai nopietnu argumentu, ka Latvija nav demokrātiska vai tiesiska valsts. Tieši pretēji. Tas nozīmē, ka mēs ar tiesisku valsti saprotam nevis vienreizēju mērķi, bet procesu, ko var nepārtraukti pilnveidot un uzlabot. Tādā veidā sabiedrībā tiek sekmēta gan diskusija par šiem jautājumiem, gan diskusijas rezultātā cilvēktiesības iegūst konkrētu saturu. Īpaša nozīme šajā kontekstā ir Satversmes tiesas paredzamībai. To raksturo trīs indikatori: Satversmes tiesas spēja ievērot vienotu praksi, pieteicēju/institūciju uzvedība, Satversmes tiesas sprieduma atziņu izmantošana citās tiesās.
Pirmkārt, jānorāda, ka kopumā, neņemot vērā tiesas sastāva izmaiņas, tā turpina ievērot jau nostiprināto praksi. Ikvienā spriedumā ir atsauce uz iepriekšējiem nolēmumiem, t.s. obiter dictum. Tādējādi procesa dalībnieks var prognozēt lietas iznākumu. Nepārprotami, atsevišķos jautājumos, ar kuriem Satversmes tiesa ir saskārusies, ir vērojams arī novatorisms, bet tas būtu jāskata saistībā ar vispārējo tiesību attīstību un kontekstu, kādā lieta tiek skatīta.
Otrkārt, ir vērojama tendence, ka uzlabojas ne tikai pieteikumu kvalitāte, bet arī joprojām turpinās pozitīvā prakse, ka Satversmes tiesā nonāk lietas, kuru izskatīšanas laikā institūcija, kas izdevusi apstrīdēto aktu, jau pēc lietas ierosināšanas pati atceļ apstrīdēto tiesību normu. Tas atrisina konkrētu strīdīgu situāciju, kurā konstatējams cilvēktiesību ierobežojums. Šāda prakse nepašaubāmi ir jāvērtē pozitīvi. Neviena tiesību sistēma nav pilnīga. Varbūt likumdevējs, izpildvara vai pašvaldības nav pamanījušas iespējamās normatīvā akta normas konsekvences attiecībā uz privātpersonas tiesībām. Pārkāpuma savlaicīga novēršana palīdz ietaupīt tiesvedības resursus, tādējādi veicinot procesuālo ekonomiju
Treškārt, Satversmes tiesas loma cilvēktiesību aizsardzības efektivitātes nodrošināšanā nebeidzas, pasludinot tiesas spriedumu vai lēmumu par lietas izbeigšanu. Prakse rāda, ka Satversmes tiesas nolēmumos ietvertās atziņas būtiski ietekmē vispārējās jurisdikcijas tiesu, īpaši administratīvo tiesu, nolēmumus. Kā piemēru var minēt administratīvo tiesu judikatūru pilsonības un imigrācijas lietās[2] un ar vidi saistīto nolēmumu pieņemšanā.[3]
Pie tam Satversmes tiesas prakse ir ņemta vērā arī Eiropas Cilvēktiesību tiesas (ECT) līmenī. Šajā sakarā jāmin gan Mentzen lieta,[4] gan arī Laventa lieta[5]. Atliek tikai sekot citiem aktuāliem ECT tiesvedībā esošiem jautājumiem, piemēram, Petropavlovska, Andrejevas u.c. lietās.
Procesa efektivitāte
Kopumā Satversmes tiesas procesā tiek ievērots samērīgums, kad, no vienas puses, indivīdam ir iespējas vērsties tiesā, bet, no otras, paredzot virkni kritēriju, tostarp sešu mēnešu termiņu, tiek garantēta tiesiskā stabilitāte. Vienlaikus attiecībā uz procesa efektivitāti ir jānorāda šādi problēmjautājumi:
1. Konstitucionālā sūdzība ar administratīvā procesa elementiem
Šajā kontekstā iezīmējas vairākas problēmas. Visupirms rodas jautājums par pienākumu skatīt atkāroti līdzīgas lietas. Ja likuma vai Ministru kabineta noteikumu regulējums pamatā ir spēkā esošs un piemērojams visā Latvijas Republikas teritorijā, tad vietējo pašvaldību saistošie noteikumi ir spēkā tikai konkrētā vienas pašvaldības administratīvajā teritorijā. Līdz ar to var būt gadījumi, kad Satversmes tiesa atceļ kādas vietējās pašvaldības saistošo noteikumu normu, bet tādas pašas normas joprojām ir spēkā citu vietējo pašvaldību administratīvajās teritorijās. Līdz ar to prasījumi var nonākt Satversmes tiesā. Ja tiesa par neatbilstošu augstāka juridiskā spēka tiesību normai ir atzinusi kādu vietējās pašvaldības saistošo noteikumu normu, tas automātiski nenoved pie citu vietējo pašvaldību izdoto tāda paša satura saistošo noteikumu normu spēkā neesamības. Līdz ar to ir jādomā par to, kā Satversmes tiesas praksi konkrētā kontekstā padarīt par vispārsaistošu ne tikai lietas pusēm, bet arī citiem subjektiem.
Vēl viens jautājums, uz kuru Satversmes tiesa ir vērsusi uzmanību, ir vietējo pašvaldību teritorijas plānošanas kontrole. Pašlaik nav noteikts termiņš, kādā, piemēram, reģionālās attīstības un pašvaldību lietu ministrs var apturēt vai privātpersona var apstrīdēt vietējās pašvaldības teritorijas plānojumu vai detālplānojumu. Šāda termiņa neesamība var nonākt pretrunā ar tiesiskās stabilitātes principu, kas teritorijas plānošanas jomā ir ļoti nozīmīgs.[6] Doktrīnā jau izskanējuši aicinājumi Satversmes tiesas likumā noteikt, ka termiņš, kurā varētu apstrīdēt pašvaldības teritorijas plānojumu leģitimitāti, nevarētu būt ilgāks par trijiem gadiem, bet attiecībā uz detālplānojumu – ne ilgāk par vienu gadu.[7]
Pēdējā laikā ir aktualizējies jautājums par tādu institūciju, kuras process būtu vairāk piemērots teritorijas plānojumu un detālplānojumu tiesiskuma izvērtēšanai. Administratīvā tiesa privātpersonai ir daudz vairāk pieejama, proti, nepastāv tie priekšnoteikumi, ko likumdevējs izvirzījis konstitucionālajai sūdzībai (piemēram, juridiskais pamatojums, visu tiesību aizsardzības iespēju izsmelšana u.tml.). Pie tam konstitucionālā tiesvedība ir radīta tiesību normas satversmības kontrolei. Savukārt teritorijas plānošanas process būtībā ir administratīvais process un vienīgi tā rezultāts – teritorijas plānojums vai detālplānojums – tiesiskās stabilitātes nolūkā tiek apstiprināts ar ārējo normatīvo aktu – vietējās pašvaldības saistošajiem noteikumiem.
2. Ministru kabineta pārstāvis
Visbeidzot, kā pozitīvu piemēru procesa efektivitātei vēlos norādīt Ministru kabineta lēmumu norīkot pastāvīgu pārstāvi valdības pārstāvībai Satversmes tiesā. Sistemātisks darbs un iegūtās zināšanas par Satversmes tiesas nolēmumiem un tajos ietverto atziņu attīstība nākotnē, visticamāk, ļaus Ministru kabinetam sekmīgāk darboties šajā nosacīti pirmstiesas stadijā. Jāņem vērā, ka minētais pārstāvis/e, pārzinot Satversmes tiesas judikatūru, var efektīvāk izvērtēt iespējas panākt Ministru kabinetam sekmīgu iznākumu konkrētā lietā vai, tieši padomes pretēji, – norādīt Ministru kabinetam uz nepieciešamību apstrīdēto normu vai aktu pilnveidot.
Atvērtība attiecībā uz aktualitātēm
Attiecībā uz atvērtību jānorāda gan uz vēsturiskiem aspektiem, gan neizmantoto Satversmes tiesas kompetenci, gan nākotnes izaicinājumiem.
Tiesību socioloģijā tiek lietots termins “pieprasījums pēc tiesībām”. Proti, tiek vērtēts, kuras tiesības (tiesību normas) visbiežāk tiek izmantotas. Vēsturiski raugoties uz konstitucionālās sūdzības institūta ieviešanu, var iezīmēt vairākus nosacītus “pamatdarbības” virzienus: pirmkārt, lietas, kurās tiek vērtēta normu atbilstība Satversmes 91.panta pirmajam teikumam, proti, lietas, kurās vērtēts vienlīdzības princips, otrkārt, lietas, kurās tiek vērtēta normu atbilstība Satversmes 92.panta pirmajam teikumam, proti, lietas, kurās vērtētas tiesības uz taisnīgu tiesu. Tāpat tiesas nolēmumi atspoguļo sabiedrībā attiecīgajā laika posmā aktuālus jautājumus, piemēram, tiesības kandidēt vēlēšanās, izglītības reforma un līdzīgi.
Vērtējot Satversmes tiesas pēdējo divu gadu praksi, laikā no 2006.gada novembra līdz 2008.gada 20.novembrim, jāsecina, ka 32 spriedumos Satversmes tiesa ir vērtējusi 52 normu atbilstību augstāka juridiskā spēka normu prasībām. No tām 23 normas tika atzītas par atbilstošām, savukārt 29 – par neatbilstošam augstāka juridiskā spēka tiesību normām. Arī šajā laikā īpaša tiesas uzmanība tika veltīta vienlīdzības principam, tiesībām uz taisnīgu tiesu, sociālajām tiesībām un vides tiesībām.
Tieši nolēmumi vides tiesību un sociālo tiesību jomā jāmin kā piemēri būtiskam Satversmes tiesas pienesumam cilvēktiesību aizsardzības nodrošināšanā. Vides tiesību lietu grupā pamatā ir lietas, kas attiecas uz teritorijas plānošanu. Pēdējos divos gados šajā lietu kategorijā Satversmes tiesa pieņēmusi 7 spriedumus un divus tiesvedības izbeigšanas lēmumus, kas kopumā veido gandrīz 30% no šā laikposma nolēmumiem.
Par nozīmīgu pienesumu cilvēktiesību aizsardzības efektivitātes nodrošināšanā Latvijā jāuzskata Satversmes tiesas nesenajos nolēmumos nostiprinātā atziņa, ka Latvija ir atzīstama par sociāli atbildīgu valsti.[8] Šāda secinājums avots ir viens no Rietumu sabiedrībā dominējošiem filozofiskajiem uzskatiem, ka ļoti nevienlīdzīgi sadalīta labklājība nav pilnvērtīga labklājība. Tas nozīmē, ka, no vienas puses, valstij zināmā mērā sociālā miera dēļ ir jāreaģē uz izteiktu labklājības polarizāciju, piemēram, izmantojot resursu pārdales mehānismus. No otras puses, minētais princips sevī ietver arī noteiktu indivīda pienākumu aspektu pret sabiedrību, proti, privātpersonai ir pienākums samierināties ar viņa rīcības brīvības ierobežojumiem, kas tiek noteikti, lai veicinātu sociālo kopdzīvi. Sociālo tiesību jomā Satversmes tiesa pēdējo divu gadu laikā ir vērtējusi 12 normu satversmību, no kurām sešas atzītas par neatbilstošām augstāka juridiskā spēka tiesību normām, bet sešas – par atbilstošām. Tāpat ir aktualizējies arī jautājums par tiesību normu satversmību, kas regulē ieslodzījumā esošo personu tiesības un pienākumus. Arī šajās lietās pārliecinoši dominē sociālo tiesību aspekti – tiesības uz atbilstošu atalgojumu, darba nedēļas garumu un pat atvaļinājumu. Vēl viena ar finansēm saistīta lietu grupa ir nodokļu tiesības.[9]
Tāpat ir jāatzīmē, ka atsevišķi Satversmes panti konstitucionālajā tiesvedībā nav interpretēti un piemēroti un tādējādi nav piepildīti ar saturu. Kā piemēru var minēt Satversmes 98.pantu (tiesības izbraukt no Latvijas un atgriezties tajā, pilsoņu izdošana ārvalstīm), kurš nedaudz gan ir apskatīts t.s. Nepilsoņu lietā, 99.pantu (domas, apziņas un reliģiskās pārliecības brīvība), kas skatīts tikai izbeigšanas lēmumā un 113.pantu (zinātniskās, mākslinieciskās jaunrades brīvība, autortiesības un patenttiesības). Ar šo tehniski statistisko piezīmi efektivitāte netiek apšaubīta. Pirmkārt, tad būtu jāanalizē, vai visi attiecīgās nodaļas panti ir interpretēti vispusīgi. Otrkārt, vai nākotnē sūdzības varētu būt tieši par šiem pantiem. Treškārt, vai šo pantu darbības sfērā Latvija no konstitucionālās sūdzības viedokļa ir perfekta. Tas visnotaļ neietilpst šīs runas ietvaros.
Satversmes tiesa savā praksē konsekventi ir uzvērusi Satversmes atvērtību un labvēlību pret starptautiskajiem cilvēktiesību dokumentiem. Proti, interpretējot Satversmes normas, jāņem vērā arī attiecīgās normas interpretācija, kura pastāv attiecībā uz Latvijai saistošajiem starptautisko cilvēktiesību aktiem vai normām.
Tādējādi starptautisko tiesību attīstība ietekmēs arī Satversmes tiesas darba kārtību. Raugoties no starptautisko tiesību attīstības dinamikas, varētu aktualizēties jautājumi, kas saistīti, piemēram, ar:
1) starptautiskām krimināltiesībām un terorisma apkarošanu. Vairākas starptautiskās tiesu institūcijas jau ir saskārušās ar prāvām, kurās jārisina jautājumi, kas saistīti ar personai neatņemamām cilvēktiesībām, pat ja viņu tur aizdomās par terorisma atbalstīšanu;
2) pilsoņu izdošanu ārvalstīm, jo īpaši Eiropas Savienības (ES) kontekstā, kur eksistē aresta orderis un tiek plānota arvien ciešāka dalībvalstu integrācija krimināltiesību jautājumos;
3) imigrācijas jautājumi un t.s. apgrieztās diskriminācijas situācijas, kad Latvijas pilsoņi ir nostādīti nelabvēlīgākā tiesiskā situācijā nekā ES pilsoņi, kas izvēlējušies izmantot brīvas pārvietošanās tiesības;
4) visbeidzot, starptautiskās tiesības, nepārtraukti attīstoties, rada gan jaunus standartus, gan meklē jaunu līdzsvaru starp cilvēktiesību aizsardzību nacionālā un starptautiskā līmenī, kam jāpiemērojas, nezaudējot to cilvēktiesību aizsardzības standartu, kas Latvijā jau ir iedibināts.
Nobeigums
Atgriežoties pie runas sākumā minētās līdzības ar ekonomiku, jānorāda: lai arī ekonomika šķiet racionāla un prognozējama, mēs šobrīd saskaramies ar krīzes situāciju. Diez vai tiesās līdzīgi satricinājumi ir iespējami, mums tomēr nevajadzētu ieslīgt pašapmierinātībā. Tiesai ir jābūt gatavai jauniem izaicinājumiem.
[1] Autore pateicas Sandijam Statkus par palīdzību šī referāta tapšanā
[2] Administratīvā tiesa konsekventi atsaucas uz tēzēm, kas ietvertas Satversmes tiesas 2005.gada 7.marta spiedumā lietā Nr.2004-15-0106 “Par likuma “Par to bijušās PSRS pilsoņu statusu, kuriem nav Latvijas vai citas valsts pilsonības” 1.panta trešās daļas 5.punkta, 2.panta otrās daļas 2.punkta, 7.panta pirmās daļas 2.punkta atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 98.pantam, Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas Ceturtā protokola 2. un 3.pantam, Starptautiskā pakta par pilsoniskajām un politiskajām tiesībām 12.pantam un 1961.gada 30.augusta Konvencijas par apatrīdu skaita samazināšanu 8.panta 1.punktam” (t.s. “Nepilsoņu statusa lieta”). Sk.: Latvijas Vēstnesis, 2005. 9.marts, Nr.40; arī grām.: Latvijas Republikas Satversmes tiesas spriedumi. 2004. – Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2006, 127.–146.lpp.
[3] Satversmes tiesas 2003.gada 14.februāra spriedums lietā Nr.2002-14-04 “Par Ministru kabineta 2001.gada 8.augusta rīkojuma Nr.401 “Par bīstamo atkritumu sadedzināšanas iekārtas izvietošanu Olainē” atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 111. un 115.pantam, Atkritumu apsaimniekošanas likuma 5.pantam un 6.panta 1.–3.punktam, likuma “Par ietekmes uz vidi novērtējumu” 3. un 11.pantam, likuma “Par piesārņojumu” 14.pantam un 17.panta pirmajai daļai, kā arī likuma “Par vides aizsardzību” 11.pantam” (t.s. “Olaines lieta”) // Latvijas Vēstnesis, 2003. 18.febr., Nr.26; arī grām.: Latvijas Republikas Satversmes tiesas spriedumi. 2002. – Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2004, 130.–148.lpp.
Savukārt jautājumā par subjektīvo tiesību konstatēšanu un pieeju tiesai nozīmīga loma ir 2008.gada 17.janvāra spriedumam lietā Nr.2007-11-03 “Par Rīgas teritorijas plānojuma daļas 2006.–2018.gadam, kas attiecas uz Rīgas brīvostas teritoriju, atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 115.pantam” (t.s. “Brīvostas lieta”). Sk.: Latvijas Vēstnesis, 2008. 23.janv., Nr.12; arī grām.: Latvijas Republikas Satversmes tiesas spriedumi. 2007. – Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2009, 289.–344.lpp.
[4] Mentzen v. Latvia, Application No.71074/01, Decision on admissibility of 7 December 2004.
[5] Lavents v. Latvia, Application No.58442/00, Judgment of 28 November 2002.
[6] Sk.: Satversmes tiesas 2008.gada 27.marta spriedums lietā Nr.2007-17-05 “Par reģionālās attīstības un pašvaldību lietu ministra 2007.gada 6.jūnija rīkojuma Nr.2-02/144 “Par Kolkas pagasta padomes 2003.gada 13.jūnija saistošo noteikumu Nr.6 “Kolkas pagasta teritorijas plānojums” apturēšanu daļā”, 2007.gada 6.jūnija rīkojuma Nr.2-02/145 “Par Kolkas pagasta padomes 2006.gada 23.oktobra saistošo noteikumu Nr.11 “Detālplānojums Nr.01/08/05 Kolkas pagasta Sīkraga ciema īpašuma Jūrassili teritorijai, kadastra Nr.8862 001 0061″ apturēšanu”, 2007.gada 6.jūnija rīkojuma Nr.2-02/146 “Par Kolkas pagasta 2006.gada 23.oktobra saistošo noteikumu Nr.13 “Detālplānojums Nr.02/08/05 Kolkas pagasta Mazirbes ciema īpašuma Saulrīti teritorijai, kadastra Nr.8862 002 0050″ apturēšanu” un 2007.gada 6.jūnija rīkojuma Nr.2-02/147 “Par Kolkas pagasta padomes 2006.gada 23.oktobra saistošo noteikumu Nr.12 “Detālplānojums Nr.01/08/05 Kolkas pagasta Mazirbes ciema īpašumu Ausmas, kadastra Nr.8862 002 0027, un Undīnes, kadastra Nr.8862 002 0204″ apturēšanu” atbilstību Valsts pārvaldes iekārtas likuma 10.panta pirmajai daļai un Latvijas Republikas Satversmes 1.pantam”, 23.punkts // Latvijas Vēstnesis, 2008. 3.apr., Nr.52; arī grām.: Latvijas Republikas Satversmes tiesas spriedumi. 2007. – Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2009, 467.–468.lpp.
[7] Čepāne I. Teritorijas plānošanas aktuālās tiesiskās problēmas // Jurista Vārds, 2007. 4.dec., Nr.502.
[8] Satversmes tiesas 2006.gada 2.novembra spriedums lietā Nr.2006-07-01 “Par likuma “Grozījumi Valsts sociālo pabalstu likumā” 1.panta daļas, ar kuru Valsts sociālo pabalstu likumā ieviests jauns 7.panta pirmās daļas 3.punkts, un 2.panta atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 110.pantam”, 18.punkts // Latvijas Vēstnesis, 2006. 7.nov., Nr.177; arī grām.: Latvijas Republikas Satversmes tiesas spriedumi. 2006. – Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2008, 117.lpp.
[9] Sk.: Satversmes tiesas 2007.gada 8.jūnija spriedums lietā Nr.2007-01-01 “Par likuma “Par iedzīvotāju ienākuma nodokli” 13.panta pirmās daļas 2.punkta vārdu “līdz 1996.gada 1.janvārim” un 13.panta pirmās daļas 3.punkta atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 91.pantam” // Latvijas Vēstnesis, 2007. 14.jūn., Nr.95; arī grām.: Latvijas Republikas Satversmes tiesas spriedumi. 2007. – Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2009, 9.–37.lpp.