Председатель Конституционного суда Алдис Лавиньш принимает участие в международной конференции «Роль органов конституционного контроля в соблюдении принципа разделения властей», организованной Конституционной палатой Верховного суда Кыргызстана

07.06.2016.

Алдис Лавиньш
Председатель Конституционного Суда Латвии

Бишкек, 7 июня 2016 года

«Место и значимость органа конституционного контроля в эффективном функционировании системы сдержек и противовесов между ветвями государственной власти»

Высокоуважаемый господин председатель Конституционной палаты!
Уважаемые судьи!
Дамы и господа!

Тема конференции – ёмкая, и она всегда актуальна.

Решая, о чем говорить, чтобы как можно эффективнее использовать отведенное мне время, я руководствовался идеей сказанной уважаемым председателем Конституционной палаты. В конце прошлого года в ходе одного из своих выступлений председатель указал, что после принятия в 2010 году Конституции Кыргызстан учится жить[1] в условиях значительно усилившейся роли Парламента. И, несмотря на то, что принцип разделения властей и система сдержек и противовесов регулированы на конституционном уровне[2], важно понять и аспекты применения этого принципа. Поэтому опыт Латвийского Конституционного суда по оценке деятельности законодателя в рамках принципа разделения властей на моё усмотрении может оказаться вам полезен.

Латвийский Конституционной Суд – эффективный механизм контроля за разделением властей

Во-первых, из самого принципа разделения властей как одного из главных принципов демократического государства вытекает контроль над законодательной и исполнительной властями со стороны судебной власти. Ни одна правовая норма и ни одно действие какой-либо из прочих ветвей власти, если они задевают интересы какого-либо лица, не могут остаться вне контроля судебной власти.[3] Судебная власть в целом и Конституционный суд как ее составная часть должны обеспечивать как можно более полный контроль за обеими остальными ветвями власти[4];

Во-вторых, Конституционный суд, оценивая соответствие законов положениям Конституции, реализует принцип верховенства конституции, обеспечивая таким образом конституционную справедливость. Ни Конституция, ни Закон о Конституционном суде не дают Конституционному суду права отказаться от проведения оценки[5] соответствия какого-либо закона или другой правовой нормы положениям Конституции, а также никому не дает права запрещать суду осуществлять свою функцию или ограничивать суд в осуществлении его функции.[6]

Как Латвийский КС контролирует свободу действий законодателя

Не только для существования правового государства[7], но и для эффективной деятельности государства и развития правовой системы важно обеспечить соблюдение законодателем границ своей свободы действий. Здесь незаменимую роль играет КС, так как единственно он наделен этой эксклюзивной компетенцией – контролировать деятельность законодателя. Существует мнение, что одной из особых возможностей влияния суда является именно его возможность установить границы свободы действий законодателя. Вообще их обусловливает Конституция, но КС, интерпретируя Конституцию, уточняет их в каждом конкретном случае[8]. Это один из механизмов, посредством которых суд или напрямую изменяет социальный, экономический и политический порядок, или заставляет законодателя это сделать.[9]

Законодатель обладает свободой действий в отношении как политических, так и социальных прав[10]. Она вытекает из его демократической легитимности. Многие статьи Конституции для законодателя открыты и даже напрямую предусматривают полномочие по раскрытию своего содержания. В свою очередь, статья 116[11] Конституции, которая указывает, в каких случаях права лица могут ограничиваться, в известной степени определяет свободу действий законодателя.

Несмотря на то, что Конституционный суд уже оценивал свободу действий законодателя в различных сферах (например, в сферах политики наказаний[12], правового регулирования гражданства[13], регулирования судебного процесса[14], ратифицирования международных договоров[15], образования[16], жизни семьи[17], здоровья[18] и других сферах, в связи с законодательной техникой[19]) и в различных условиях (например, в период экономического кризиса[20]), собственно доктрину свободы действий законодателя он развивал в трех направлениях – в отношении социальных прав, в сфере налогов и в отношении решений в связи с судебной властью. Поскольку обязанности государства различны в контексте каждого основного права (основные права имеют разное содержание), различается также предоставляемая государству свобода действий и, соответственно, объем прав, подлежащий контролю со стороны конституционного суда.[21] И чем меньшей свободой действий Конституция наделяет законодателя, тем строже Конституционному суду необходимо контролировать использование этой свободы. И наоборот: чем шире свобода действий законодателя, тем меньше Конституционному суду необходимо вмешиваться в ее использование.[22]

Свобода действий законодателя в социальных правах

Конституционный суд неоднократно констатировал, что «государство в сфере социальных прав имеет сравнительно большую свободу действий при выборе методов и механизмов, посредством которых подлежат реализации эти права»[23]. Однако методы и механизмы должны быть соразмерными и соответствовать принципам правового и социально ответственного государства.

Конституционный суд определил эти границы (свободы действий), установив три существенных требования к законодателю[24].

Во-первых, законодатель не может отказаться обеспечивать эффективную реализацию социальных прав – они содержатся в Конституции, и законодатель должен их соблюдать и считаться с ними.

Во-вторых, социальные права должны обеспечиваться по крайней мере в минимальном размере, несмотря на то, что они зависят от финансовых возможностей государства.

В-третьих, при реализации социальных прав должны соблюдаться общие правовые принципы, формирующие основу правоотношений между лицом и государством[25].

Таким образом, судебная власть оценивает (проверяет) следующее: принял ли законодатель меры по обеспечению лицам возможности реализовывать их социальные права; приняты ли эти меры надлежащим образом, то есть, обеспечена ли лицам возможность реализовывать их основные права по крайней мере в минимальном размере; соблюдены ли общие правовые принципы»[26].

Свобода действий законодателя в делах о налогах

Конституционный суд бесчисленное количество раз признавал, что государство при определении и реализации своей налоговой политики имеет широкую свободу действий, так как в основном эти вопросы являются вопросами политики и целесообразности.[27] В рамках дел, рассмотренных Конституционным судом к настоящему моменту, констатировано, что эта широкая свобода действий относится к: праву принимать решения о налогооблагаемых объектах[28]; установлению мер влияния на действия налогоплательщика[29]; праву выбирать, какие ставки налога необходимо предусмотреть и для каких категорий лиц[30]; налоговым льготам (критерии, группы лиц).[31]

Однако это определенно не исчерпывающий перечень направлений и объема свободы действий, поскольку, как мы знаем, Конституционный суд высказывается по вопросам права исключительно в рамках дел, которые находятся в его производстве.[32]

Одновременно из практики КС вытекает ряд ограничений, например:

  • налог не должен быть несоразмерным и необоснованным, и он должен обеспечивать разумное равновесие между интересами общества и правами лица[33];
  • налоговое регулирование должно быть обосновано объективными и рациональными соображениями[34];
  • наказания за нарушения налоговых законов не могут быть очевидно несоразмерными цели, которой законодатель замыслил достигнуть с их помощью.[35]

Законодатель может пользоваться свободой действий только в той мере, какая необходима для обеспечения выполнения налогоплательщиком его обязанностей, то есть, законодатель не может создавать предпосылки для ущемления конституционных прав налогоплательщика.[36]

Свобода действий законодателя в отношениях с судебной властью

В свою очередь, объем свободы действий законодателя при принятии решений в связи с судебной властью наиболее точно был констатирован в так называемых делах о зарплатах судей, в которых законодатель необоснованно и несуразно пытался вместить вознаграждение судьи в сферу социальных прав[37].

Учитывая то, что оплата труда судей входит в одну из гарантий их независимости, Конституционный суд в делах о зарплатах судей свободу действий законодателя оценивал шире – в контексте отношений законодателя и судебной власти в рамках принципа разделения властей (действия законодателя в вопросах, которые напрямую влияют на деятельность судебной власти и функционирование судов[38]), – указав, что существуют строгие ограничения этой свободы[39]. Здесь существенное значение имеют две вещи:

Во-первых, Конституционный суд указал, какие же именно вопросы «напрямую влияют на деятельность судебной власти и функционирование судов». И это – «вопрос[ы] финансирования, количества судей, необходимого персонала, требований к его компетенции, вознаграждения и другие вопросы».[40] Перечень вопросов остался открытым, и, таким образом, в каждом конкретном случае законодатель должен оценить и решить, может ли конкретный вопрос повлиять на деятельность суда.

Во-вторых, Конституционный суд развил так называемую доктрину сотрудничества между законодателем и судебной властью[41], а именно указал на обязательные действия, которые законодатель должен осуществить, принимая регулирование в сфере судебной власти. Таким образом, в отношении свободы действий законодателя существуют процессуальные ограничения.

Из принципов разделения властей и независимости судей вытекает требование к законодателю, согласно которому он должен дать судебной власти изложить свое мнение по вопросам, которые влияют на деятельность суда, но разрешение которых находится в компетенции законодателя. Законодатель имеет право не согласиться с мнением судебной власти, однако законодатель должен это мнение заслушать и отнестись к нему с уважением и неподдельным пониманием.[42] Если законодатель не принимает во внимание мнение судебной власти или учитывает его лишь частично, законодатель обязан обеспечить обоснование своих действий в таком объеме, который в случае, если суду потребуется оценить соответствие этих действий Конституции, позволит предоставить всю необходимую для проверки соразмерности информацию.[43]

Заключение

Как показывает практика суда, разделение власти все более становится не отделением [компетенций или органов друг от друга], а совместным, как можно более эффективным, использованием полномочий. Поэтому свое выступление завершу двумя выводами:

Решения органа конституционного контроля по оценке свободы действий законодателя должны быть взвешенными и обоснованными. Суд не только не имеет права чрезмерно вмешиваться в деятельность законодателя, но и должен избегать действий, которые могут создать впечатление, что происходит такое вмешательство. Такое впечатление способно негативно отразиться на авторитете суда. Доверие общества к судебной власти укрепляет позицию судов в рамках принципа разделения властей.[44] Именно доверие со стороны общества является тем, что не позволяет исполнительной власти и законодателю игнорировать решения суда.

В демократическом государстве принцип разделения властей не только отделяет ветви власти одну от другой, но и содержит в себе необходимость сотрудничества между ними, так как общей целью всех ветвей власти является укрепление демократии в интересах народа.[45]


[1] Позвольте остановиться на некоторых примерах коренных преобразований в стране, которые происходят в Кыргызской Республике после принятия на всенародном референдуме 27 июня 2010 года новой редакции Конституции Кыргызской Республики. Важным моментом в новой Конституции можно считать усиление роли парламента в государственном управлении. Поэтому и власть, и общество, учатся жить в условиях новой политической системы с усилившейся ролью парламента.

[2] Если проанализировать предыдущую форму правления в нашей стране с ныне действующей, можно выделить некоторые моменты. Если, при предыдущей форме правления система сдержек и противовесов была менее четко регламентирована, не говоря уже о равных условиях, то в нынешней форме правления, всем сторонам на уровне Конституции предоставлены равные условия для участия в политических процессах

[3] Решение Конституционного суда от 19 июля1999 года по делу № 04-03 (99), пункт 1

[4] Решение Конституционного суда от 22 февраля 2002 года по делу № 2001-06-03, пункт 1.2 части выводов

[5] Суды не могут отказаться разрешать вопросы, которые политикам просто можно не решать. Если вопрос попал в суд, этот вопрос необходимо разрешить. Необходимо найти наиболее подходящий способ (а под наиболее подходящим способом подразумевается не только содержание конкретного постановления, но и использование компетенции и свободы действий суда).

[6] Решение Конституционного суда от 8 января 2010 года по делу № 2009-11-01,

[7] Конституционный суд, например, указывает, что «свобода действий законодателя, в том числе при принятии решений об объеме полномочий других конституционных органов, не является абсолютной, несмотря на то, что она основана на политико-правовых соображениях. […] Законодатель не может определить полномочия конституционных органов произвольно. Имеется в виду, что законодатель обязан не только наделить конституционные органы полномочиями, необходимыми для осуществления их функций, но и выполнять свою обязанность по защите, соблюдению и обеспечению основных прав лиц».

Решение Конституционного суда от 14 марта 2011 года по делу № 2010-51-01, п. 11.3

[8] Конституционный суд даже указывал напрямую: «[..] свобода действий законодателя в регулировании конкретного вопроса может быть более широкой или менее широкой, и Конституционному суду необходимо оценивать, соответствует ли объем свободы действий, которым воспользовалась Саэйма, тому, что установлен в Конституции». Таким образом, суд проводит оценку на предмет соответствия положениям Конституции, а не устанавливает что-либо сам.

Решение Конституционного суда от 22 июня 2010 года по делу № 2009-111-01, п. 25

[9] Michael McHugh (Майкл Макхью – судья Верховного суда Австралии с 1989 по 2005 год). The Strength of the Weakest Arm. Keynote address, Australian Bar Association Conference, Florence, 2 July, 2004 [Сила слабейшей ветви. Основное выступление. Конференция Австралийской Коллегии адвокатов, Флоренция, 2 июля 2004 года]:

“Thus, the judiciary has two important strengths in a pluralistic democratic society. First, the capacity to alter the common law to reflect contemporary values and assumptions. Second, the capacity to enforce constitutional rights and to determine the boundaries of legislative power in systems governed by written constitutions. In these cases, the decisions of the judiciary either directly change or, where the legislature has power to act, frequently cause the legislature to change the social, economic and political fabric of the nation.” [«Таким образом, судебная власть в плюралистском демократическом обществе обладает двумя видами силы. Во-первых, это способность изменять общее право с целью внедрения современных ценностей и предпосылок. Во-вторых – способность обеспечивать реализацию конституционных прав и определять границы свободы действий законодательной власти в системах, которые руководствуются зафиксированными в письменной форме конституциями. В этих случаях решения судебной власти либо напрямую изменяют, либо, когда законодательный орган уполномочен действовать, часто заставляют законодательный орган изменить социальную, экономическую и политическую структуру государства».]

[10] Той или иной свободой действий законодатель обладает в любом праве. Даже в отношении прав, которые нельзя ограничивать, законодатель принимает решение об их словесной формулировке. Называть нам такой случай свободой действий или нет – вопрос теоретического выбора.

[11] Статья 116:

Права личности, определенные статьями девяносто седьмой, девяносто восьмой, сотой, сто второй, сто третьей, сто шестой и сто восьмой Конституции, могут быть ограничены в предусмотренных законом случаях для защиты прав других людей, демократического устройства государства, безопасности общества, благосостояния и нравственности. На основании упомянутых в настоящей статье условий может быть ограничено также и распространение религиозных убеждений.

[12] Решение Конституционного суда от 6 января 2011 года о прекращении судопроизводства по делу № 2010-31-01, п. 5

[13] Решение Конституционного суда от 13 мая 2010 года по делу № 2009-94-01, п. 16.5

[14] Решение Конституционного суда от 14 марта 2006 года по делу № 2005-18-01, п. 16.2 Решение Конституционного суда от 7 октября 2010 года по делу № 2010-01-01, п. 17

[15] Решение Конституционного суда от 29 ноября 2007 года по делу № 2007-10-0102, п. 75.3

[16] Решение Конституционного суда от 6 мая 2011 года по делу № 2010-57-03, п. 11.2

[17] Решение Конституционного суда от 2 ноября 2006 года по делу № 2006-07-01, п. 14

[18] Решение Конституционного суда от 29 декабря 2008 года по делу № 2008-37-03, п. 12.1.3

[19] Решение Конституционного суда от 19 июня 2010 года по делу № 2010-02-01, п. 9.4.2

[20] Решение Конституционного суда от 21 декабря 2009 года по делу № 2009-43-01, п. 27.2

[21] Решение Конституционного суда от 7 октября 2009 года по делу № 2009-05-01, п. 9

На осуществляемый Конституционным судом контроль влияют также характер оспариваемой нормы, ее связь с другими нормами Конституции и ее место в системе права (2009-44-01, п. 15)

[22] Решение Конституционного суда от 8 ноября 2006 года по делу № 2006-04-01, п. 15.3

[23] 2009-08-01, п. 15

[24] Например, решение Конституционного суда от 29 декабря 2008 года по делу № 2008-37-03, п. 12.1.3

[25] 2006-04-01, п. 16

[26] 2009-86-01 п. 9, 2006-10-03, п. 16.1

[27] Решение Конституционного суда от 6 декабря 2010 года по делу № 2010-25-01, п. 10

Решение Конституционного суда от 12 мая 2011 года по делу № 2010-70-01, п. 9

[28] Решение Конституционного суда от 6 декабря 2010 года по делу № 2010-25-01, п. 10

[29] Решение Конституционного суда от 3 апреля 2008 года по делу № 2007-23-01, п. 9

[30] Решение Конституционного суда от 12 мая 2011 года по делу № 2010-70-01, п. 9, 10

[31] Решение Конституционного суда от 12 мая 2011 года по делу № 2010-70-01, п. 16

[32] Упомянутые вопросы попали к настоящему моменту в КС; какие вопросы попадут в суд в дальнейшем, прогнозировать невозможно.

[33] Решение Конституционного суда от 3 апреля 2008 года по делу № 2007-23-01, п. 9

[34] Решение Конституционного суда от 12 мая 2011 года по делу № 2010-70-01, п. 9

[35] Решение Конституционного суда от 3 апреля 2008 года по делу № 2007-23-01, п. 11

[36] Решение Конституционного суда от 11 апреля 2007 года по делу № 2006-28-01, п. 20.1

[37] Решение Конституционного суда от 22 июня 2010 года по делу № 2009-111-01, п. 3.2

[38] Решение Конституционного суда от 18 января 2010 года по делу № 2009-11-01, п. 24

[39] Решение Конституционного суда от 18 января 2010 года по делу № 2009-11-01, п. 20

Решение Конституционного суда от 18 января 2010 года по делу № 2009-11-01, пункт 11.4

“Гарантии независимости судей должны обеспечиваться всегда – как в период сложившейся в государстве особой ситуации, так и по его окончании. Ввиду принципа разделения властей и принципа независимости судей свобода действий законодателя при принятии решений об ограничении зарплат судей отличается от свободы действий, которой законодатель располагает при принятии решений об ограничениях в других публичных сферах».

[40] Решение Конституционного суда от 18 января 2010 года по делу № 2009-11-01, пункт 24

[41] Заслушивание мнения судебной власти при разрешении вопросов, существенных для ее функционирования, является обязанностью законодателя, которая вытекает из принципа разделения властей. В связи с этим существенно отличается не только объем свободы действий законодателя (имеется в виду обязанность заслушать судебную власть и обосновать свое решение), но и компетенция Конституционного суда, который оценивает, заслушано ли и принято ли во внимание мнение судебной власти и представлено ли обоснование в случае, если это мнение не учтено или учтено лишь частично.

Решение Конституционного суда от 22 июня 2010 года по делу № 2009-111-01, пункт 29.2

[42] Решение Конституционного суда от 18 января 2010 года по делу № 2009-11-01, пункт 24

[43] Решение Конституционного суда от 25 ноября 2010 года по делу № 2010-06-01, пункт 17.3

[44] The Strength of the Weakest Arm. Keynote address, Australian Bar Association Conference, Florence, 2 July, 2004.

[45] Решение Конституционного суда от 18 января 2010 года по делу № 2009-11-01, пункт 8.1