Председатель Конституционного суда Алдис Лавиньш принимает участие в международной конференции «Реформы судебной власти: актуальная ситуация и тенденции развития» в Киеве (Украина)

16.03.2016.

 Алдис Лавиньш
Председатель Конституционного суда

Киев, 16 марта 2016 года

Модель Латвийской конституционной жалобы


Выбор модели конституционной жалобы для Латвии

Конституционный суд Латвии создан в 1996 году и до изменений в Законе о Конституционном суде, конституционная жалоба не была предусмотрена. Частично это было связано с обстоятельством, что Латвия в отличие от других постсоветских государств восстановила действие старой Конституции 1922 года. На момент восстановления её действия, наряду со многими преимуществами она имела и большой недостаток, так как не содержала главы об основных правах человека. 8-ю главу Конституции Латвийской Республики «Основные права человека» Саэйма (парламент) приняла лишь 15 октября 1998 года и эта глава вступила в силу 6 ноября 1998 года.

Только после этого на повестку дня стал вопрос о том, нужна ли Латвии конституционная жалоба и если да, то какая. Позитивный ответ на первую половину этого вопроса был дан довольно быстро и легко, а, что касается второй половины вопроса, то теоретическая дискуссия не окончена и по сей день. Однако на практике вопрос решен Законом «О внесении изменений в Закон о Конституционном суде», который принят 30 ноября 2000 года. Согласно этому закону с 1 июля 2001 года право подать конституционную жалобу стало реальностью.

То есть, конституционная жалоба в Латвии действует уже 14 лет.

С одной стороны в законе «О Конституционном суде» заявления лиц традиционно названы конституционными жалобами (konstitucionālā sūdzība), так как лицо имеет право подать такое заявление в случае ущемления определенных в Конституции основных прав. C другой стороны, Латвийская модель конституционной жалобы существенно отличается от «классической» модели, имеющей место в Федеральном Конституционном суде Германии и во многих других конституционных судах Европы. По мнению немецких ученых Латвийская модель является так называемой «ненастоящей» (unechte) конституционной жалобой[1][i].

Согласно части первой статьи 192 «О Конституционном суде» «Конституционную жалобу (заявление) в Конституционный суд может подать любое лицо, которое считает, что определенные в Конституции его основные права, ущемляются правовой нормой, которая не соответствует правовой норме высшей юридической силы». Это значит, что Конституционный суд рассматривает только соответствие нормативного акта или его части нормам высшей юридической силы. Другие акты публичной власти в компетенцию Конституционного суда не входят.

Чем обусловлен выбор именно такой модели конституционной жалобы?

Законодатель основывался на концепцию, что Конституционный суд должен быть «судом права», а не еще одной инстанцией обжалования «над» уже существующими общими судами. Здесь авторы закона «О Конституционном суде»  приняли во внимание тот отрицательный опыт, который имеет место в некоторых странах новой демократии (постсоциалистических государствах), в которых при наличии широкой модели конституционной жалобы, создаются напряженные отношения между Конституционным судом и судами общей юрисдикции. Такие отношения могли бы неблагоприятно повлиять на правовую систему в целом.

К тому же, законодатель пытался избежать перегрузки Конституционного суда и всех с этим связанных проблем.

Плюсы и минусы модели конституционной жалобы Латвии

С одной стороны, укреплен механизм взаимного контроля и противовеса властей. Индивиду представлена эффективная возможность защитить свои основные права от ущемления их такими нормативными актами, которые не соответствует Конституции. Причем выше упомянутых проблем удалось избежать: загрузка суда происходит в меру, конфликтов с судами общей юрисдикции не наблюдается.

Но, с другой стороны, уже наш 14 летний опыт показал и некоторые недостатки той модели конституционной жалобы, которую выбрала Латвия.

Индивиду (лицу) представлена только частичная возможность, защитить свои основные права в Конституционном суде. Рассмотрению не подлежат факты ущемления основных прав, если они допущены судом общей юристдикции, а так же административными актами. А как раз в таких случаях больше всего жалуются индивиды. Рассматривая и такие вопросы, Конституционный суд  мог бы служить своего рода барьером поскольку существует возможность по этим вопросам обратится в Европейский суд по правам человека в Страсбурге,  но это не всегда легко. Об этом много дискутировалось перед принятием законопроекта. Законодатель Латвийскую модель принял, взвесив как преимущества, так и недостатки, и определил золотую середину.

Особенности модели конституционной жалобы ЛР

Во первых, это заявление о контроле норм. В конституционной жалобе можно оспорить только соответствие правовой нормы (акта) правовой норме высшей юридической силы. При чем, оспорить можно не только закон но и подзаконные акты, по существу любой нормативный акт или его часть.

Во вторых, выше цитированная часть первой статьи 192 закона «О Конституционном суде»   гласит: « … может подать любое лицо, которое считает, что определенные в Конституции его основные права ущемляются … ». Тут возникает несколько вопросов:

Кто в этом случае «любое лицо»?

Что означает фраза «его основные права»?

Как толковать «считает, что … ущемляются …?»

Термин закона «любое лицо» соответствует термину «каждый», что употребляется в 8-ой главе Конституции: «…каждый имеет право …».

То есть, заявителем может быть любое частное лицо, которому Конституция в конкретном случае представляет основные права:  в основном, как правило, гражданин и негражданин (большая часть дел); иностранец, лицо без гражданства (дел пока не было);  в ряде случаев – юридическое лицо.

Как раз последняя категория заявителей связана с некоторыми проблемами. Сам факт, что на юридическое лицо в ряде случаев распространяется основные права человека, не вызывает сомнения. Это было одобрено практикой Конституционного суда ещё до того, как вступила в силу конституционная жалоба. А именно, Суд констатировал, что принцип равенства, который содержит статья 91 Конституции, распростроняется и на юридические лица[2]. На сегодняшний день, уже достаточно решений по делу, которое возбуждено по конституционной жалобе юридического лица[3].

Однако, некоторые жалобы, по которым дела возбуждены небыли, или которые ещё рассматриваются, показали, что этот вопрос иногда сложный. В данный момент суд сталкивается с проблемой подачи конституционной жалобы общественными организациями по защите среды.

Слова «Основные права» в вышеупомянутой статье закона «О Конституционном суде» ограничивает круг вопросов, по которым можно подать конституционную жалобу. Таким образом, любое лицо может обратиться в Конституционный суд только в случае ущемления определенных в Конституции основных прав в отличие от других субъектов, которые перечислены в части первой статьи 17 Закона о Конституционном суде.

Слово «его» в фразе «его основные права» играет важную роль, чтобы ограничить конституционную жалобу от actio popularis, то есть так называемой «жалобы в пользу общественности». Конституционную жалобу имеет право подать только то лицо, права которого ущемляются (что, конечно, не исключает возможность действовать по полномочию).

В статье 192 Закона о Конституционном суде установлено, что заявление в Конституционный суд может подавать любое лицо, которое считает, что основные права, установленные Конституцией, ущемляются правовой нормой, не соответствующей правовой норме более высокой юридической силы. Из этой нормы однозначно вытекает выдвинутое лицу условие обращаться в Конституционный суд только и исключительно в таких случаях, когда имеется непосредственная связь между ущемлением прав этого лица и оспоренной правовой нормой. Лицо не может обращаться в Конституционный суд даже тогда, если оно считает, что необходимо добиться справедливости, и делает это во имя интересов общества. Для обращения с абстрактным заявлением законом предусмотрены другие субъекты права, например, 20 депутатов Саэйма, Кабинет министров, генеральный прокурор, Омбудсмен и т.д.

При помощи конституционной жалобы как конкретной части конституционного контроля защищаются основные права как конкретного лица, так и косвенно любого другого лица, так как этим укрепляется Конституция и развивается конституционное право.

Практика Конституционного суда Латвии показала, что иногда возникают трудности в этом разграничении, особенно, если дело касается принципа равноправия. Например, по так называемому «делу депутатских компенсаций»[4] представитель парламента больше сил тратил на то, чтобы доказать, что оспоренный акт не касается заявителя самого, чем на то, чтобы доказать, что этот акт не противоречит Конституции. В этом деле Конституционный суд установил, что ущемление конституционных прав заявителя имеет место.

Упомянутое дело поставило также вопрос о том, Как толковать слова «считает, что … ущемляются …?». Суть вопроса в том, насколько глубоко содержание соответствующего основного права, а так же наличие ущемления должно констатироваться уже в стадии  возбуждения дела. Суд пришел к выводу, и этот вывод имеет место в решении по упомянутому делу, что для возбуждения дела достаточно, если заявитель сформулировал обоснованную возможность, гипотезу факта ущемления. Проверка этого мнения является предметом судопроизводства по делу в целом.

Причем Суд пришел к выводу, что он в стадии принятия решения не связан с мнением, на основе которого дело возбуждено, а должен иметь ввиду все обстоятельства дела.

Исходя из практики суда можно выделить несколько видов ущемления прав.

Первый – применение правовой нормы (правопреминительный акт). Второй – ущемление без применения правовой нормы (ущемление прав без правоприминительного акта – прямое действие нормы). Третий – достоверная близость к применению правовой нормы.

Первый случай особых разъяснений не требует – к лицу решением суда, административным актом, бездействием и т. п. правовая норма применяется, таким образом создавая ущемление основных прав. Большинство дел возбуждается именно в этом случае.

Второй случай, пока правовая норма не применяется, в Конституционном суде ее нельзя оспорить, за исключением некоторых случаев. Закон сам по себе может ущемить права заявителя, то есть, сделать лицо “жертвой”, если лицо чувствует влияние закона, а законом не предусмотрено средство его применения. Лишь в отдельных случаях, при определенных условиях, индивид может себя считать “жертвой” только потому, что в законе включена конкретная правовая норма, и он не должен доказывать, что она применена непосредственно к нему. Например, лицо не может быть депутатом, если после 1991 года являлся активным членом Коммунистической партии или же партии на выборах надо преодолеть 5% избирательный барьер.

Третий случай сложнее – в нем большее значение имеет оценка конкретных обстоятельств. Такой подход позволяет достичь справедливый и объективный результат, не требуя, например, чтобы лицо было осуждено и прошло бы все три судебные инстанции. Не отрицая особый характер юрисдикции Конституционного суда, противоположный подход противоречил бы его цели.

Поэтому лицо, к которому оспоренная правовая норма не применена, но которое (1) находится в столь приближенных условиях (лицо обращается против правовой нормы, которая еще не применена, но (2) имеется достоверное убеждение, что она должна быть применена), следовало бы считать “жертвой” в понимании Закона о Конституционном суде.

Особенно следует оценивать такие обстоятельства, которые приближают лицо к ожидаемому в будущем событию ущемления. Такие обстоятельства не могут быть общей вероятностью.  Необходима достоверная уверенность в том, что у лица, находящегося в таких условиях риска, ущемление возможно больше чем у любого другого. Кроме того, такая вероятность должна рассматриваться во взаимосвязи с применением общих средств защиты прав и предусматриваемой эффективностью его результата (в зависимости от того, как проявляется применение – как обязательное предписание или возможное применение дискреционной власти).

Конституционная жалоба является дополнительным средством защиты прав, так как, согласно статье 192 Закона о Конституционном суде «Конституционную жалобу (заявление) можно подать лишь тогда, если использованы все возможности защиты упомянутых прав общими средствами защиты права (жалоба в высший орган или высшему должностному лицу, жалоба или исковое заявление в суд общей юрисдикции и др.) или если таковых нет. …» В отношении цитированной нормы хочу остановиться на следующей проблеме. Латышский текст подобно русскому даже чисто грамматически можно истолковать двояким образом: «если нет возможностей»; «если нет средств защиты права».

Практика по этому вопросу отличается от заявления к заявлению.

Сейчас в практике суда есть и новая формулировка «нет эффективных средств защиты». В деле №2006-38-03 Суд указал на то, что:

«В связи с этим у частного лица имеется возможность обратиться к министру регионального развития и по делам самоуправлений с заявлением и просить министра использовать свое право о приостановлении действия незаконного территориального планирования. Тем не менее, право министра регионального развития и по делам самоуправлений о приостановлении действия незаконного территориального планирования считается специфическим правозащитным средством, использование которого зависит от соображений целесообразности в рамках свободы действий, предоставленной ему как министру, а не эффективным правозащитным средством в понимании закона О Конституционном суде.

Поэтому, единственным эффективным правозащитным средством в распоряжении лица, желающего отмены такого территориального планирования местного самоуправления, которое лицо считает противоправным, является подача заявления в Конституционный суд.»

Конституционная жалоба, прежде всего, является  индивидуальным средством защиты прав. С точки зрения процесса Конституционного суда, целью гражданского, уголовного судопроизводства  и государственного управления является недопущение судопроизводства в Конституционном суде, так как они обязаны предотвратить ущемление прав лица.  Именно поэтому вторая часть данной статьи требует исчерпать общие средства защиты прав, таким образом, еще раз подтверждая, что у заявителя должно быть реальное ущемление прав, а именно, что он является “жертвой”, так как общими средствами защиты прав (если таковые существуют) невозможно защитить права, которые еще не ущемлены.  Поэтому более широкую практику приобрела формулировка «общих средств защиты основных прав в данном случае нет» Конституционный суд может принимать решение о рассмотрении жалобы (заявления) до использования всех общих средств защиты права.

В третьей части статьи установлены исключения из общего правила: Законом установлено, что если рассмотрение конституционной жалобы (заявления) является общезначимым или 2)если защита прав общими средствами защиты права не может предотвратить существенный вред для заявителя жалобы, Конституционный суд может принимать решение о рассмотрении жалобы (заявления) до использования всех общих средств защиты права. Оба исключения относятся к требованию исчерпать общие средства защиты прав, но не относятся к необходимости ущемления основных прав.  Ущемление должно иметь место всегда.

Суд очень редко прибегает к этим формулировкам.

Интересно, что заявители часто просят признать, что заявления имеет общую значимость, но Суд признал это всего один раз (решения по этому делу нет т.к. было принято постоновление о прекращении дела. Парламент принял поправки к оспоренному акту и норма утратила силу. Дело №2004-24-0306).

Конституционные жалобы принимаются иногда, когда общими средствами защиты прав не возможно устранить существенный ущерб заявителю. Таких случаев немного, но они есть. В основном это вопросы, касающиеся социальных и других денежных выплатат. (Например, дело № 2003-19-0103)

В вышеизложенных случаях возбуждение дела в Конституционном суде запрещает рассмотрение соответствующего гражданского дела, уголовного дела или административного дела в суде общей юрисдикции до момента оглашения решения Конституционного суда».

В случае, когда конституционная жалоба подается после прохода всех инстанций, срок подачи её ограничивается. Закон гласит, что «конституционную жалобу (заявление) Конституционному суду можно подать в шестимесячный срок после вступления в силу постановления последнего органа. В случае невозможности защиты основных прав при помощи общих средств защиты права конституционную жалобу (заявление) в Конституционный суд можно подать в течение шести месяцев с момента ущемления основных прав.»

Решая вопросы об ограничении права на доступ к правосудию и справедливое судебное разбирательство, Конституционному суду пришлось рассмотреть и дело о соответствии упомянутой нормы закона о Конституционном суде нормам Конституции[5].

Заявитель конституционной жалобы считал, что включенное в оспариваемую норму шестимесячное ограничение в отношении подачи конституционных жалоб не соответствует принципу соразмерности, а также не обеспечивает и не гарантирует достижения правовой стабильности. Причем, такое ограничение не предусмотрено ни для кого другого из субъектов статьи 17 Закона о Конституционном суде.

Суд указал на то, что «Конституционный суд является тем органом судебной власти,  в котором лицо может защищать свои права и законные интересы. В данных случаях установленные в статье 92 Конституции права на законный суд включают также право подачи конституционной жалобы в Конституционный суд».

Суд сделал вывод, что «Установление срока подачи конституционной жалобы следует из сущности самой конституционной жалобы. Конституционная жалоба в основном служит как субсидиарный (дополнительный) механизм защиты основных прав человека после того, как использованы все возможности защитить основные права всеобщими средствами правовой защиты (жалоба в высший орган или высшему должностному лицу, жалоба или исковое заявление в суд всеобщей юрисдикции и др.)».

Рассматривая это дело, Конституционный суд также обратился к практике ЕСПЧ. «Срок подачи заявления должен быть таким, чтобы он, с одной стороны, помог обеспечить правовую определенность (стабильность), а, с другой стороны, он должен быть достаточным, чтобы можно было решить и обдумать, предъявлять ли требование, и если так, то решить, какие конкретно жалобы и аргументы выдвигать (см. решение Европейской Комиссии по правам человека от 29 августа 1997 года по делу “Worm v. Austria”, пункт 32)».

Конституционный суд также анализировал и нормы Конвенции, которые регулируют подачу заявления в ЕСПЧ, и акцентировал, что «Комиссия при применении соответствующей нормы Конвенции установила, что срок не только помогает достичь правовой стабильности, но и обеспечивает то, чтобы государственные учреждения и другие вовлеченные лица не находились длительное время в неведении (см. решение Европейской Комиссии по правам человека от 1 июля 1991 года по делу “M v. Belgium”)».

Дополнительно Суд акцентировал и то, что срок подачи конституционной жалобы в Конституционный суд ЛР, по сравнению с другими странами, является самым продолжительным: «В тех странах Европы, в которых лицо имеет право подать конституционную жалобу прямо в конституционный суд, достаточным и соразмерным сроком признаются 20 дней – в Испании, один месяц – в Германии и Хорватии, 60 дней – в Чехии, Венгрии, Словении и Словакии».

Чтобы конституционная жалоба не стала средством необоснованной задержки исполнения решения или приговора суда, установлено, что «подача конституционной жалобы (заявления) не приостанавливает выполнение постановления суда, кроме случаев, когда Конституционный суд решил иначе».

Таких решений очень мало. Но они имеют место. Принимая такое решение Суд исходит из позиции того, насколько велика вероятность того, что норма будет признана антиконституционной и какой ущерб может быть нанесен заявителю в случае исполнения решения или приговора суда общей юрисдикции.

Возбуждение дела по конституционным жалобам                                     

В процессуальном аспекте относительно конституционных жалоб очень важна стадия возбуждения дела. Дальше ход судопроизводства в основных чертах не отличается от других видов дел.

Заявление рассматривает и решение в отношении возбуждения дела или отказа в возбуждении дела принимает коллегия в составе трех судей. Коллегии создаются Конституционным судом абсолютным большинством голосов всего состава судей на один год. Связанные с организацией работы коллегии вопросы определяет Регламент Конституционного суда и коллегия сама.

Решение коллегии о возбуждении дела или об отказе в возбуждении дела обжалованию не подлежит.

При рассмотрении любого заявления коллегия вправе отказать в возбуждении дела, если: дело не подсудно Конституционному суду; заявитель не вправе подать заявление; заявление не соответствует требованиям закона; заявление подано по требованию, по которому уже вынесено решение.

При рассмотрении конституционной жалобы (заявления) коллегия может отказать в возбуждении дела также в случаях, когда содержащееся в жалобе юридическое обоснование является явно недостаточным для удовлетворения требования.

Эта норма является гарантией того, чтобы суд не работал, так сказать, на холостом ходу, рассматривая необоснованные жалобы.


[1] Der Zugang des Einzelnen zur Verfassungsgerichtsbarkeit im europäischen Raum. Report by Professor Georg Brunner Institut für Ostrecht der Universität zu Köln for the CoCoSem seminar in Zakopane, Poland, October 2000.

[2] Дело № 2000-07-0409 “О соответствии пункта 1.1. постановления Кабинета министров от 6 июля 1999 года № 249 “О внесении изменений в постановление Кабинета министров от 6 октября 1998 года “Правила о порядке торговли на рынках, ярмарках, в местах уличной и выездной торговли”” части второй статьи 4 и пункту 1 части первой статьи 32 Закона “О предпринимательской деятельности”, статье 91 Конституции Латвийской Республики и параграфу 4 статьи III “Общего соглашения о тарифах и торговле” (ОСТТ, 1947), статье 14 Закона об устройстве Кабинета министров, части второй статьи 3 Закона “О Договоре Латвийской Республики, Литовской Республики и Эстонской Республики о свободной торговле сельскохозяйственными товарами”

[3] Дело № 2001-09-01 «О соответствии статье 91 Конституции пункта 2.1. правил Кабинета министров № 92 от 27 февраля 2001 года «Порядок установления объемов поставки сахарной свеклы для свекловодов» в части об установлении объема поставки сахарной свеклы на основании объемов поставки сахарной свеклы, установленных в 2002 году для свекловодов»

[4] Дело № 2001-09-01 «О соответствии статье 91 Конституции пункта 4., 5., 6., 7., 8 и первого предложения пункта 9 правил Президиума Саэймы от 28 февраля 2000 года «Правила о порядке выплаты депутатам компенсаций расходов, которые имели место в связи с выполнением депутатских полномочий»

[5] Дело № 2002-09-01 «О соответствии части четвертой статьи 19² Закона о Конституционном суде статьям 91 и 92 Конституции Латвийской Республики».