Правовые последствия решений Конституционного суда в укреплении конституционного порядка: практика Конституционного суда Латвийской Республики

06.10.2011.

Кутрис Гунарс
Председатель Конституционного суда Латвийской Республики

Спале Алла
помощник Председателя Конституционного суда Латвийской Республики,

докторант Высшей школы бизнеса Turiba (School of Business administration Turiba)

XVI Ереванская международная конференция
“Правовые последствия решений Конституционного Суда в укреплении конституционализма в стране”

Ереван, Армения 6 октября 2011 года

Введение

Опыт различнычных стран мира, опыт нашей страны указывает на то, что в правовой практике нередки случаи принятия правовых актов, не соответствующих основному закону, часто возникают споры по вопросам правильного толкования и применения конституции.

Правовую охрану конституции нельзя осуществить без наличия соответствующего действующего механизма. В настоящий момент является общепризнанным тот факт, что конституционной контроль является одним из эффективных средств правовой охраны конституции.

Необходимость конституционного контроля обусловлена наличием конституции, потребностью действия конституционно закрепленных норм и принципов для установления и поддержания баланса полномочий высших органов власти. Главная задача конституционного контроля – обеспечение верховенства и стабильности конституции, сохранение конституционного разделения властей и гарантирование защиты конституционных (основных) прав и свобод человека и гражданина[1].

Конституционный суд несомненно влияет на обеспечение конституционного порядка государства.  Проверяя соотвествие нормативных актов Конституции Конституционный суд осуществляет верховенство Конституции и обеспечивает конституционный порядок – то есть порядок, установленный и функционирующий в соответствии с нормами конституции и основанных на ней законах[2].

Любое решение Конституционного суда влияет на конституционный порядок. Излагая свои правовые позиции Конституционный суд указывает на ошибки законодателя и таким образом приводит в порядок правовую систему государства.

[1] Конституционный суд Латвийской Республики (далее – Суд) в рамках своей компетенции осуществляет как абстрактный, так и конкретный конституционный контроль – то есть, оценивает соответствие оспариваемых норм (актов) правовому акту высшей юридической силы (в том числе – Конституции). В компетентность суда не входит решение споров о компетенции государственых институций, разъяснение содержания правовых норм и оценка процесса выборов. Поэтому и решения Конституционного суда по своему типу являются лишь решениями, определяющими соответствие или несоответствие правовй нормы норме Конституции или другой норме высшей юридической силы.

Решения, которыми оспариваемая норма признана соответствующей Конституции, не требуют особого исполнения, но одновременно могут значительно влиять на конституционный порядок. Как раз к таким решениям  относится одно из наиболее сложных дел Конституционного Суда Латвии. А именно, так называемое дело о подписанном 27 марта 2007 года Латвийской Республикой и Российской Федерацией договора о государственной границе между Латвией и Россией. По этому делу Суд провозгласил наиболее объемное решение за 15 лет своей работы. В решении[3] дается конституционно правовая оценка основополагающих исторических событий, подчеркивается значение доктрины непрерывности Латвийской государственности и интерпретируется некоторые статьи Конституции, входящие в конституционные правовые основы Латвийского государства[4].

В свою очередь, решения, признающие норму не соответствующей правовому акту высшей юридической силы, требуют внесения определенных изменений в правовую систему. Это может проявиться следующим образом:

  • исключение соответствующей нормы;
  • усовершенствование соответствующей нормы (внесение поправок);
  • создание новой нормы.

Именно от необходимости изменить нормативное регулирование зависит исполнение решения и обеспечение конституционности.

Конституционный суд Латвийской Республики, принимая решение о признании норм неконституционными, неоднократно сталкивался с такой ситуацией, в которой признание правовой нормы недействительной с момента публикации решения Суда, может нарушить конституционный порядок больше, чем сама антиконституционная норма. Практика Суда показывает, что можно разрешить и такие ситуации, одновременно обеспечив конституционный порядок.

[2] Исключение оспариваемой нормы из правовой системы может привести к различным правовым последствиям. Правовое регулирование может быть таким образом усовершенствовано, но может и наступить отсутствие регулирования как такового, что еще хуже ситуации с оспариваемой нормой. Поэтому Суд в своих решениях тщательно оценивает последствия, которые могут быть вызваны отменой нормы.

В своей практике Суд применял различные механизмы разрешения таких ситуаций:

(1) отменяя норму, Суд указывает регулирование, применимое в правовых отношениях:

– прямое применение нормы высшей юридической силы,
– применение антиконституционной нормы до внесения поправок, но с учетом правовых положений (выводов), высказанного в судебном решении,
– применение регулирования, существовавшего ранее;

(2) Суд устанавливает дату, до которой норма продолжает действовать, давая возможность законодателю принять регулирование, соответствующее Конституции;

(3) Суд устанавливает дату, с которой норма утратит силу, если не будет выполнено конкретное условие (так называемые решения с условием).

[3] Cуществует механизм, при котором Суд, отменяя норму, одновременно указывает, как следует действовать в правовых отошениях, ранее регулировавшихся оспоренной нормой. Например, до тех пор, пока отсутствует новое регулирование, и старое регулирование уже утратило силу, напрямую следует применять норму Конституции и интерпретацию, предоставленную Судом. Так в решение по делу № 2003-10-01[5] Суд включил следующую формулировку: «При определении момента, с которого оспариваемая норма утрачивает силу, Суд учитывает то, что, при рассмотрении конкретного дела и при принятии решения по поводу представителя в гражданском процессе, выбранного лицом, суды общей юрисдикции, руководствуясь высказанными в данном решении заключениями и статьей 84 Гражданско-процессуального закона, имеют право применять статью 92 Конституции[6]».

[4] Чаще всего в судебной практике встречаются случаи, когда Конституционный Суд своим решением признает какую-либо норму недействительной, в то же время констатируя, что до момента, когда законодатель исправит собственные ошибки, необходимо временное правовое регулирование. Имеются решения, в которых Суд указал, что до определенного момента (внесения поправок), учреждения и суды должны применять правовые нормы, признанные неконституционными, в соответствии с Конституцией и международными правовыми нормами, являющимися для Латвии обязательными[7], а также соблюдая указания решения Конституционного суда[8].

Так, в решении по делу № 2006-28-01, определяя момент, с которого оспариваемая норма должна была утратить силу, Суд указал, что «законодателю требуется время для совершенствования нормативного регулирования, поскольку оспариваемая норма обеспечивала достижение легитимной цели, а именно, эффективного налогового администрирования. Если оспариваемая норма признается утратившей силу до того, как законодатель ввел щадящее регулирование, достижение конкретной легитимной цели может оказаться под угрозой. Это означает, что не будет более дисциплинирующего регулирования и каждый налогоплательщик сможет позволить себе подавать оправдательные документы (доказательства) в любой момент. Такая ситуация, которая возникнет, если вообще не будет никакого регулирования по соответствующему вопросу, не соответствовала бы Конституции еще более, чем предыдущая [..] подобная ситуация допускается, когда не соответствующая Конституции норма еще известное время остается в силе, чтобы у законодателя имелась возможность найти для возникшей ситуации решение, при котором соблюдались бы интересы как общества, так и отдельных налогоплательщиков. Одновременно Суд принял во внимание, что у административного суда в каждом конкретном случае имеется возможность разрешать дело, применяя нормы Конституции непосредственно. В свою очередь, чтобы решения налоговой администрации не приводили к ущемлению установленных Конституцией основных прав лица, пока оспариваемая норма еще в силе, оспариваемую норму в этот период времени следует применять, соблюдая среди прочего и указанное в настоящем решении Конституционного суда.»

[5] В отдельных случаях, когда это необходимо и возможно, Конституционный суд в постоновляющей части своего решения может признать, что юридическую силу вновь приобретают правовые нормы, поправки в которые были внесены согласно оспариваемой норме (акту), которую Конституционный суд признал не соответствующей правовым нормам высшей юридической силы[9]. Такое решение в практике Суда применялось на основании практики Конституционных судов Германии и Австрии. Со стороны Суда такое решение требовало тщательного анализа, так как Закон «О Конституционном суде» не предусматривает такое решение expresis verbis, в то же время наделяя Суд правом решать вопросы, не урегулированные законом[10].

 [6] Признание правовой нормы недействительной, при котором в то же время предусматривается, что норма теряет силу только спустя некоторое время (ex nunc), обычно происходит в случаях, когда необходимо изменение нормативного регулирования – то есть, Суд дает законодателю время на приведение нормативного регулирования в порядок и исправление допущенных ошибок. На усовершенствование регулирования отводятся разные сроки, от трех месяцев до одного года, однако законом этот вопрос не регулируется. В каждом отдельном случае Суд принимает во внимание объем необходимых поправок, а также то, будет ли законодатель в состоянии в течение соответствующего промежутка времени принять поправки к нормативному акту (встречались случаи, когда на установленный промежуток выпадали каникулы Саэймы, или же выборы). Обычно Суд назначает шестимесячный срок, являющийся оптимальным.

Следует признать, что в практике встречались случаи, когда законодатель исполнял решения Суда даже ранее установленного срока и с более благоприятным результатом в отношении лиц, чьи интересы были затронуты. Например, при рассмотрении дела о снижении возрастных пенсий на конкретный период[11], Суд признал оспариваемые нормы не соответствующими Конституции и недействительными с момента принятия. В то же время Суду в процессе подготовки решения было ясно, что исполнение решения Суда потребует существенных дополнительных средств в бюджете государства. Поэтому Суд в решение от 21 декабря 2009 года включил механизм его исполнения: «Конституционный суд обязан в рамках своей компетенции заботиться о по возможности наиболее эффективной защите ущемленных основных прав лиц и об их восстановлении. Ни защита ущемленных прав, ни их восстановление не были бы эффективными, если бы Саэйма не исполнила свою обязанность и не определила порядка возврата удержаний из пенсий. В таком случае следовало бы считать, что основанием для возврата являются содержащиеся в данном решении выводы и что возврат следует начать 1 марта 2010 года в таком объеме и в такие сроки, в которые удержания были осуществлены согласно оспариваемым нормам. То есть удержанная за один месяц часть пенсии должна быть и возвращена в течение одного месяца. [..]При принятии решения о разработке и принятии такого регулирования необходимо учитывать, что получатели пенсий по старости представляют собой особую группу лиц, которая, однако, достаточно неоднородна в плане доходов, возраста и других факторов. Это означает, что возврат удержанной части пенсии следует осуществить в разумные сроки и, по мере возможности, с учетом неодинаковых ситуаций, в которых пребывают разные лица. С учетом экономического положения государства и возможностей бюджета государства часть пенсии, удержанную на основании оспариваемых норм, следует вернуть в установленном Саэймой порядке в полном объеме не позднее, чем до 1 июля 2015 года.» В постановляющую же часть был включен пункт, обязывающий Парламент разработать соответствующее регулирование до 1 марта 2010 года.

Удивителен тот факт, что Саэйма уже 21 января 2010 года в двух чтениях приняла Закон «О возврате удержанных пенсий», предусматривающий выплату всей удержанной суммы в апреле месяце. Этот факт, скорее всего, объясняется тем, что в стране приближалось время парламентских выборов (октябрь 2010 года).

 [7] Еще один механизм, который Конституционный суд использует, чтобы обеспечить конституционность, это решения с условием «если». То есть, Суд в своем решении предусматривает условие, при выполнении или невыполнении которого оспариваемая норма соответствует или не соответствует Конституции.

Часть третья статьи 32 Закона «О Конституционном» суде определяет общий принцип потери оспариваемой нормой силы, «если Конституционный суд не установил иное».

Изначально слова «установил иное» в практике проявлялись лишь как иной момент, с которого оспариваемая норма теряла силу, например, «с момента издания акта». Однако решение от 27 ноября 1998 года[12] положило начало практике Конституционного суда, в рамках которой «установил иное» разъяснялось каким-либо конкретным условием. В упомянутом деле было решено признать часть вторую статьи 4 Закона «О пособиях по материнству и болезни» не соответствующей статье 66 Конституции[13] с момента вступления в силу Закона «О государственном бюджете на 1999 год», «если в государственном бюджете на 1999 год не будут предусмотрены средства для выплаты пособий по материнству лицам, упомянутым в части второй статьи 4 Закона «О страховании материнства и болезни.»

Чаще всего Конституционный суд использует в своей практике решения с условием при признании нормы несоответствующей Конституции. Это стимулирует законодателя искать способ разрешения ситуции, ибо в противном случае норма утратит силу. Например, в деле № 2003-08-01 Конституционный суд пришел к выводу, что ущемление основных прав имеет место, но оно вызвано не непосредственно оспариваемой нормой статьи 96 Уголовно-процессуального кодекса, а оспариваемой нормой вкупе с недостатками другого закона, а именно – Закона «Об адвокатуре», не оспаривавшемся в конкретном деле. Чтобы привести ситуацию в соответствие с Конституцией, можно следовать нескольким вариантам, и потеря оспариваемой нормой силы – лишь один из них. Конституционный суд постановил: «признать первое предложение части второй статьи 96 Уголовно-процессуального кодекса Латвии не соответствующим статье 92 Конституции Латвийской Республики и недействительным с 1 марта 2004 года, если законодатель не изменит правовое регулирование деятельности адвокатов так, чтобы оно соответствовало стандартам Европейского Союза и Европейского Совета и гарантировало право на справедливый суд в полном объеме.»

Таким образом, законодателю на то, чтобы сделать выбор – вносить ли поправки в Закон «Об адвокатуре» или же допустить, чтобы оспариваемая норма Уголовно-процессуального кодекса потеряла силу – было отведено время с октября 2003 года (вступление решения в силу) до 1 марта 2004 года. Законодатель сделал выбор в пользу первого варианта, и в феврале 2004 года в срочном порядке принял Закон «Поправки к Закону «Об Адвокатуре». Закон вступил в силу 1 марта 2004 года.

В случае неисполнения законодателем условий норма теряет силу. В решении по делу № 2003-05-01 от законодателя было потребовано конкретизировать должностных лиц, для защиты чести и достоинства которых необходимо использовать уголовно-правовые средства. Упомянутое условие не было выполнено, и со дня, установленного судом, Уголовный закон более не предусматривает ответственность за ущемление чести и достоинства государственного должностного лица.

[8] В практике также встречаются случаи[14], когда решение с условием комбинируется с соответствием нормы. То есть, суд признает оспариваемую норму соответствующей Конституции, но с дополнением, что должно выполняться конкретное условие.

Следует, однако, признать, что такая формулировка решения не совсем удачна, так как она не стимулирует законодателя привести в порядок правовое регулирование. Поэтому такую форму можно применять лишь в случаях, когда оспариваемая норма по сути правильна, но существуют проблемы с ее правильным толкованием и применением. По существу такое постановление указывает на то, что норма соответствует Конституции лишь в представленной судом интерпретации соответствующей нормы.

Заключение

Собственно Конституционный суд указал, что несет ответственность за то, чтобы его решения в социальной реальности обеспечивали конституционный порядок – правовую стабильность, ясность и спокойствие. Несомненно, Конституционный суд, вынося постановление, должен учитывать социальную реальность и всегда оценивать, какие последствия вызовет соответствующее решение. Однако Конституционный суд не обязан отражать в решении те соображения, на основании которых суд оценивал возможности исполнения решения. Это связано с тем, что Конституционный суд отражает в решении лишь аргументы и мотивы, имеющие значение в рамках конкретного дела. Тем не менее, Конституционный суд обязан в рамках конкретного дела оценить и соответствие оспариваемой правовой нормы Конституции в целом. Такое требование вытекает из задачи Конституционного суда осуществлять принцип верховенства Конституции, обеспечивая таким образом конституционный порядок. Однако в рамках конкретного дела значение имеют лишь аргументы, которые обосновывают соответствие или несоответствие оспариваемой правовой нормы правовым нормам Конституции. Все прочие соображения Конституционного суда остаются тайной совещательной комнаты.

В практике Конституционного суда выкристаллизовался подход, предполагающий, что Суд обязан изложить соображения, связанные с исполнением решений, если они затрагивают серьезные вопросы жизни государства и общества. Такой подход можно считать процессуальным аспектом юдикатуры Конституционного суда, а именно, Конституционный суд сформулировал следующую процессуально-правовую норму[15]: если исполнение решения Конституционного суда существенно повлияет на важный вопрос жизни государства и общества, Конституционный суд должен определить особый порядок исполнения – в решение необходимо включить «переходные положения».

Если оспариваемая правовая норма существенно влияет на бюджет государства, и немедленное исполнение решения может вызвать неблагоприятные последствия, Конституционный суд должен соотнести интересы общества и обеспечение стабильности бюджета государства. Кроме того, соответствующие выводы суд должен отразить в решении, так как Конституция являет собой право на справедливость, а не механическое нагромождение общеизвестных норм[16].

В нашей стране существует мнение, что Конституционный суд, интерпретируя Конституцию и Закон «О Конституционном суде», пошел по пути «золотой середины», стремясь чрезмерно не сужать и не расширять границы собственной компетенции[17]. Чтобы избежать ситуации, в которой конституционная проверка приводит к нарушению принципа разделения власти, Конституционный суд в своих решениях избегает формулирования правовых норм или определения того, как их следует формулировать законодателю. Таким образом, имеет место взаимное уважение – законодатель принимает во внимание заключение, данное в результате конституционной проверки, а Конституционный суд уважает свободу действий законодателя.


[1] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4т. Тома 1 – 2. Часть общая: Отв.ред. проф. Страшун Б.А. 3-е изд., –  Москва: БЕК, 1999, с. 84–85.

[2] Энциклопедический словарь конституционного права http://constitutional_law.academic.ru/

[3] Дело № 2007-10-0102 «О соответствии закона «О полномочиях Кабинета министров на подписание парафированного 7 августа 1997 года Латвийской Республикой и Российской Федерацией проекта договора о государственной границе между Латвией и Россией» и слов «с соблюдением принципа нерушимости границ, принятого Организацией по Безопасности и сотрудничеству в Европе» статьи 1 закона «О договоре Латвийской Республики и Российской Федерации о государственной границе между Латвией и Россией» преамбуле и пункту 9 декларации Верховного Совета Латвийской ССР «О восстановлении независимости Латвийской Республики» от 4 мая 1990 года и подписанного 27 марта 2007 года Латвийской Республикой и Российской Федерацией договора о государственной границе между Латвией и Россией и закона «О договоре Латвийской Республики и Российской Федерации о государственной границе между Латвией и Россией» – статье 3 Конституции Латвийской Республики» // http://www.satv.tiesa.gov.lv/upload/verd_2007_10.htm

[4] См. подробнее: Скудра В. Защита конституционных ценностей Конституционным судом Республики Латвия // «Международный Альманах» Конституционное правосудие в новом тысячелетии, Ереван, 2008.

[5] «О соответствии пункта 4 статьи 83 Гражданско-процессуального закона статье 92 Конституции Латвийской Республики» // http://www.satv.tiesa.gov.lv/upload/2003-10-01R.rtf

[6] Cтатья 92 «Каждый может защищать свои права и законные интересы в справедливом суде. Каждый считается невиновным, пока его вина не признана согласно закону. В случае необоснованного ущемления прав каждый имеет право на соответствующее возмещение. Каждый имеет право на помощь адвоката».

[7] Дело № 2006-03-0106 «О соответствии слов «или другими атрибутами» и «а также устно высказанные отдельные призывы, лозунги или обращения» части четвертой статьи 1, части первой статьи 9, слов «блюстителей порядка» пункта 1 части третьей статьи 12, слов «и пешеходов» части второй статьи 13, второго предложения части шестой статьи 14, слов «не ранее 10 дней» и части четвертой статьи 15, статьи 16 и части четвертой статьи 18 закона «О собраниях, шествиях и пикетах» статье 103 Конституции Латвийской Республики, статье 11 Европейской конвенции О правах человека и защите основных свобод и статье 21 Международного пакта о гражданских и политических правах» // http://www.satv.tiesa.gov.lv/upload/ve_2006-03-0106.htm

[8] Дело № 2006-28-01 «О соответствии второго предложения части четвертой статьи 22 закона «О подоходном налоге с населения» статье 92 Конституции Латвийской Республики» // http://www.satv.tiesa.gov.lv/upload/ve_2006-28-01.htm

[9] Дело № 2005-12-0103 «О соответствии статьям 1 и 105 Конституции Латвийской Республики правил № 17 Кабинета министров от 11 января 2005 года «Об изменениях в законе «О принудительном отчуждении недвижимой собственности для государственных или общественных нужд»» и закона от 9 июня 2005 года «Об изменениях в законе «О принудительном отчуждении недвижимой собственности для государственных или общественных нужд»» // http://www.satv.tiesa.gov.lv/upload/ve_2005-12-0103.htm  и дело №.2006-13-0103  «О соответствии пункта 3 правил № 272 Кабинета министров от 15 августа 2000 года «Об изменениях в законе О пенсиях по выслуге военнослужащих», статьи 3 закона от 30 ноября 2000 года «Об изменениях в законе О пенсиях по выслуге военнослужащих» и закона от 25 мая 2006 года «Об изменениях в законе О пенсиях по выслуге военнослужащих” первому предложению статьи 91 и статье 109 Конституции Латвийской Республики» // http://www.satv.tiesa.gov.lv/upload/ve_2006-13-0103.htm

[10] Первая часть статьи 26 Закона о Kонституционном Суде «Процессуальный порядок рассмотрения дел определяется настоящим законом и Регламентом Конституционного суда. Для выполнения подсчета процессуальных сроков и процессуальных санкций – денежного штрафа – применяются положения Гражданского процессуального закона. По другим не отрегулированным в Законе о Конституционном суде и Регламенте Конституционного суда процессуальным вопросам решение принимает Конституционный суд»

[11] Дело № 2009-43-01 «О соответствии части первой статьи 2 закона «О выплате государственных пенсий и государственных пособий в период времени с 2009 года по 2012 год» статьям 1 и 109 Конституции Латвийской Республики и соответствии части первой статьи 3 статьям 1, 91, 105 и 109 Конституции Латвийской Республики»// http://www.satv.tiesa.gov.lv/upload/verd_2009_43_01.htm

[12] Дело № 01-05(98) О соответствии нормы части второй статьи 4 Закона «О пособиях по материнству и болезни”, установленной статьей 8 принятого 19 июня 1998 года Саэймой Закона «О внесении изменений в Закон «О пособиях по материнству и болезни»», статье 66 Конституции Латвийской Республики» // http://www.satv.tiesa.gov.lv/upload/01-05(98)R.rtf

[13] Cтатья 66 «Сейм ежегодно, до начала хозяйственного года, принимает бюджет доходов и расходов государства, проект которого вносится Кабинетом министров.

Если Сейм принимает постановление, которое связано с не предусмотренными в бюджете расходами, в этом же постановлении должны быть предусмотрены также средства, за счет которых покрываются данные расходы.

По истечении бюджетного года Кабинет министров вносит на утверждение Сейма отчет об исполнении бюджета.»

[14] Дело № 2002-12-01 «О соответствии пункта 3 части первой статьи 12 закона «О земельной реформе в городах Латвийской Республики“ статьям 1 и 105 Конституции Латвийской Республики» // http://www.satv.tiesa.gov.lv/upload/2001-12-01R.rtf

[15]Sniedzīte G. Tiesnešu tiesību jēdziens, evolūcija un nozīme Latvijas tiesību avotu doktrīnā (Сниедзите Г. Понятие судейского права, его эволюция и значение в доктрине латвийских правовых источников) Докторская диссертация, Латвийский Университет, Рига, 2010. Доступна:

https://luis.lanet.lv/pls/pub/luj.fprnt?l=1&fn=F372913737/Ginta%20Sniedzite%202010.pdf, стр. 85 – 93

[16] Pleps J. Satversmes 77. panta piemērošanas teorētiskie pamati (Плепс Я. Теоретические основы применения статьи 77 Конституции). Jurista Vārds, 13 июля 2004 года, № 26

[17] Nikuļceva I. Satversmes tiesas pieci gadi: ieskats tiesas jurisprudence (Никульцева И. Пять лет Конституционного суда: взгляд на судебную юриспруденцию). Likums un Tiesības, 2001, № 12