Взаимодействие Конституционного суда Латвийской Республики и других институтов по обеспечению исполнения решений

05.10.2012.

Кутрис Гунарс
Председатель Конституционного суда Латвийской Республики

XVII Ереванская международная конференция
“Взаимодействие конституционных судов и других институтов
по обеспечению исполнения решений конституционного суда”

Дилижан, Армения 5 октября 2012 года

Введение

Конституционный суд является гарантом демократии и законности государства. Основной задачей Конституционного суда в контексте принципа разделения властей является правосудие, то есть, суд должен рассмотреть дело и принять решение. Однако цель достигается только тогда, когда решение суда исполнено. Исполнение решений Конституционного суда включает в себя достижение целей конституционного правосудия. Поэтому исполнение решений Конституционного суда и связанные с ним вопросы всегда были актуальны. Ведь именно от исполнения упомянутых решений зависит преемственная и полная интеграция конституционных принципов в национальную правовую систему, а также применение конституционных принципов на практике.

С момента создания в Латвийской Республике Конституционного суда – органа конституционного контроля прошло уже шестнадцать лет. За эти годы вынесено более двухсот двадцати постановлений (разрешение спора по существу). С удовлетворением можно отметить, что Конституционному суду Латвийской Республики (далее – Суд) не пришлось столкнуться с ситуацией, в которой государственные институты проигнорировали бы или демонстративно не исполняли бы резолютивную часть постановлений. Даже публично выражая в определенных случаях негативную позицию в отношении мнения, изложенного в постановлении Суда, должностные лица тем не менее уважали вынесенное решение. В то же время приходилось сталкиваться с отдельными ситуациями, в которых исполнение постановления Суда становилось проблематичным. Выявление и в известной степени решение таких проблем находится в сфере взаимодействия Суда с другими органами (институтами) государственной власти.

Деятельность Суда – как институционную, так и процессуальную – регламентирует Закон о Конституционном суде[1]. Исполнение постановления Суда является одной из стадий конституционного судопроизводства, однако эта стадия не предусмотрена expresis verbis в Законе о Конституционном суде. Это ни в коей мере не означает, что упомянутая процессуальная стадия отсутствует в процессе Конституционного суда Латвийской Республики – все объясняется тем, что законодатель не выделил и не включил ее в нормативное регулирование. В настоящий момент Закон о Конституционном суде не содержит предписания касательно того, кем именно решаются вопросы, возникающие в ходе исполнения постановления Суда. Не предусмотрено и то, кем в спорных случаях интерпретируются постановления Суда. Такой недостаток регулирования, с одной стороны, создает определенные проблемы, но, с другой стороны, позволяет собственно Суду в конкретном случае, оценив обстоятельства дела, уже в самом постановлении определить механизм его исполнения[2].

Можно выделить две формы участия Суда в процессе исполнения постановлений Суда – прямую и косвенную.

Прямое участие Конституционного суда в процессе исполнения постановлений

Первая форма вытекает из смысла и цели конституционного контроля и реализуется в рамках конституционного судопроизводства. Выводы Суда формулируются в определенной процессуальной форме – постановлении, которое является общеобязательным. Если констатируется, что оспариваемая норма не соответствует Конституции, Суд признает эту норму недействительной. Выводы Суда, выраженные в такой форме, являются общеобязательными, и законодатель обязан их учитывать. Законодатель в своей дальнейшей работе должен избегать повторения ошибок, на которые указал Суд, тем самым совершенствуя качество нормативного регулирования.

Постановления, которыми оспариваемая норма признана несоответствующей Конституции и в которых не указано на необходимость внести поправки в нормативное регулирование, не требуют особого исполнения. В этих случаях изменения в нормативном регулировании происходят на основании постановления Суда, оспариваемая норма просто теряет свою юридическую силу.

В свою очередь, постановления, признающие норму не соответствующей правовому акту высшей юридической силы и требующие внесения определенных изменений в правовую систему, могут создавать трудности в процессе исполненя постановлений. Именно от необходимости и вида изменений нормативного регулирования зависит исполнение постановления и обеспечение конституционности.

Обязанность законодателя принять новую правовую норму, внося поправки в существующие нормы или дополнив нормативное регулирование, является предпосылкой исполнения постановлений Конституционного суда.[3]

Таким образом, предписания в адрес законодателя, изложенные в постановлениях Суда, в первую очередь направлены на исполнение самого постановления Суда. Такие предписания обычно включаются в заключительной части выводов постановления Суда, в отдельных случаях – непосредственно в постановляющую часть. Статьей 32 Закона о Конституционном суде в числе прочего установлено, что обязательный характер носит не только постановление, заключенное в решении, но и изложенная в решении интерпретация соответствующей правовой нормы. Следовательно обязательную силу имеют и выводы Суда о необходимости определенного нормативного регулирования, так как при их изложении Суд раскрывает содержание норм Конституции. В связи с этим необходимо отметить, что право определить вопросы, связанные с исполнением решения, вытекает из статей 1 и 85 Конституции, а именно – из принципа верховенства конституции. Таким образом, наиболее тесное взаимодействие в процессе исполнения постановлений Суда осуществляется с законодателем – институтом, издавшим оспариваемую норму (обычно это Парламент, но в отдельных случаях в этом качестве может выступать и Кабинет Министров). Суд реализует собственное право на то, чтобы обязать законодателя изменить или принять правовую норму, исключительно в рамках конституционного контроля, так как компетенция Суда также ограничена Конституцией и общими правовыми принципами.

Анализируя решения Суда, можно сделать вывод, что Суд использует несколько методов, направленных на усовершенствование нормативного регулирования и налагающих на законодателя обязанность внести в это регулирование поправки. Во-первых, оценивая оспариваемую норму, Суд может признать, что не норма в целом, а лишь ее часть не соответствует Конституции и утрачивает силу.. Во-вторых, Суд в своем постановлении может предусмотреть условие, при выполнении которого оспариваемая норма соответствует или не соответствует Конституции. В-третьих, в своих постановлениях Суд может прибегнуть к формулировке «в той мере, в которой норма не предусматривает … норма не соответствует Конституции». Кроме того, суд устанавливает и срок, в течение которого законодатель должен внести изменения в нормативное регулирование. Упомянутые методы[4] следует считать косвенными указаниями законодателю.

Тем не менее, в отдельных случаях Суд в своих решениях напрямую указывает законодателю на необходимость внести поправки в нормативное регулирование и даже определяет содержание необходимого регулирования. Например, при рассмотрении права заключенных держать при себе (в тюрьме) религиозные предметы Суд указал, что «нормативное регулирование должно давать возможность администрации мест лишения свободы принимать решение о разрешении или запрете осужденным держать при себе религиозные предметы с учетом индивидуальных обстоятельств конкретного случая, и одновременно обеспечивать, чтобы такая практика была основана на единых принципах»[5]. В решении же по делу 2010-44-01 Суд наложил на законодателя обязанность внести поправки в конкретную правовую норму: «Саэйма обязана принять пункт 1 части пятой статьи 7 Закона о порядке содержания задержанных лиц в новой редакции. В упомянутой норме должны быть предусмотрены минимальные гарантии защиты приватности задержанных лиц, справедливо уравновешенные с мерами по предотвращению угрозы безопасности других лиц и общества»[6]. Даже указывая на свободу действий законодателя в принятии нормативного регулирования, Суд тем не менее подчеркивает, что если законодатель все же решает регламентировать соответствующий вопрос, «правовые акты, в которых заключены гарантии защиты личных данных, должны соответствовать принципам, действующим в сфере защиты данных. Эти правовые акты должны четко предусматривать цель, с которой подлежит предоставлению информация о пациенте, и по возможности однозначно определять цель обработки, а также объем и форму предоставляемой информации»[7].

Такие действия суда можно наблюдать в рамках дел, по которым суд констатирует пробелы в законе. Упомянутые примеры свидетельствуют об активной позиции Суда: суд конкретизирует содержание нормы Конституции настолько, чтобы законодатель при принятии нормативного акта более не имел возможности истолковать соответствующую норму иначе. По сути Суд в соответствующем случае сводит к минимуму право другого конституционного института на толкование Конституции.

Нельзя отрицать, что в отдельных случаях решения Суда ограничивают законодателя, налагая на него обязанность принять определенный нормативный акт или вложить в нормативный акт определенное содержание. Однако необходимо обратить внимание на то, что заключенные в решении суда предписания о необходимости внесения поправок в нормативное регулирование не должны ограничивать свободу действий законодателя в отношении самостоятельного выбора наиболее подходящего решения. По этой причине в рамках конституционного контроля Суд посредством подобных рекомендаций не ставит законодателю конкретные условия, а указывает лишь на границу свободы действия.

Отдельного рассмотрения требуют случаи, когда законодатель вносит поправки в нормативное регулирование, но делает это формально, не соблюдая все выводы, изложенные в постановлении Суда. Например, в постановлении от 25 ноября 2010 года по делу о формировании бюджета независимых учреждений[8] Суд пришел к выводу, что существующее регулирование является очевидно неполным, так как не предписывает процедуру, которая обеспечивала бы право Канцелярии Президента государства, Верховного суда, Конституционного суда, Службы государственного контроля и Бюро Омбудсмена быть выслушанными Кабинетом министров в связи с рассмотрением запросов о бюджете упомянутых учреждений, что делает невозможным достижение цели оспариваемых норм. Принимая во внимание то, что на устранение недостатков нормативного регулирования требовалось время, суд установил шестимесячный срок (оспариваемые нормы утратили бы силу 25 мая 2011 года).

Законодатель в последний момент установленного срока постарался исправить нормы закона. Поправки к закону, несмотря на возражения и замечания независимых учреждений, были приняты в срочном порядке. Законопроект также не был согласован с Советом юстиции. В этой ситуации президент государства использовал свои права и направил закон на пересмотр в Саэйму. Тем не менее, несмотря на возражения Президента и независимых учреждений, 14 июля 2011 года Саэйма повторно приняла некачественно разработанные поправки того же содержания. Несмотря на такие действия со стороны законодателя, приходиться считать, что решение Суда было исполнено. В свою очередь, вопрос о том, выполнил ли законодатель постановление в соответствии с изложенными в нем выводами, был поставлен в рамках другого дела (Служба государственного контроля оспорила и новые нормы закона). Во время подготовки дела к рассмотрению законодатель осознал свою ошибку и изменил оспариваемые нормы, поэтому Суд был вынужден прекратить судопроизводство.

В таких случаях суд в своем последующем решении может изложить оценку того, надлежащим ли образом было исполнено его решение по предыдущему делу. Например, в деле № 2009-49-01 суд указал, что законодатель лишь формально внес поправки, но не разрешил правовую ситуацию по сути.

Косвенное участие Конституционного суда в процессе исполнения постановлений

Вторая форма участия Конституционного суда в процессе исполнения решения является косвенной. Такое участие протекает вне конституционного судопроизводства и опирается главным образом на авторитет Суда.

Суд ежегодно составляет отчет о своей деятельности. Отчет о разрешенных делах, не соответствующих Конституции нормах и важнейших правовых положениях (выводах Суда) публикуется в официальном периодическом издании «Latvijas Vēstnesis» [«Латвийский вестник»].  Это дает возможность ознакомиться с практикой Суда в более сжатом и концетрированном виде, делая Суд более доступным всему обществу, так как полные решения Суда для лиц без юридических знаний могут быть сложными и непонятными.

В ходе организуемой Конституционным судом ежегодной конференции, посвященной вопросам конституционного права (конференция проходит в «день рождения» Суда), регулярно обсуждаются актуальные вопросы конституционного права, в том числе те, что касаются исполнения постановлений. Представители законодательной и исполнительной ветвей власти также участвуют в конференции и излагают свое видение соответствующих вопросов.

Такой вид коммуникации Суда позволяет не только вовлечь в дискуссию все ответвления государственной власти и информировать широкую общественность о работе Суда, но и вовлечь упомянутые стороны в процесс исполнения постановления Суда. В демократическом государстве принцип разделения власти не только разграничивает ветви власти, но и содержит в себе требование об их взаимном сотрудничестве, так как общей целью всех ветвей власти является укрепление демократии в интересах народа. Парламент ответствен перед своими избирателями. Авторитет Суда в общественной среде очень высок. Поэтому уклонение парламента от исполнения решений Суда может «дорого обойтись». За этим процессом активно наблюдают и депутаты оппозиции, и негосударственные организации.

Уже второй год подряд Суд организует «Дискуссию за круглым столом», к которой приглашаются представители ветвей государственной власти: Президент государства, Президент министров и Министр юстиции. Такого рода форум позволяет Суду на основании дел, попавших в суд на рассмотрение, напрямую указать соответствующим сторонам на актуальные вопросы и проблемы в сфере деятельности конкретного института государственной власти. Такой подход способствует правомерности и более скорому и эффективному упорядочению нормативного регулирования.

Заключение

Вопрос о соблюдении и реализации правовых положений, включенных в постановления Конституционного суда, особо важен. Этот аспект – неотъемлемая часть правового государства и права на справедливый суд, самым прямым образом влияющая на защиту основных прав лица. Кроме того, в случаях, когда необходимо устранить недостатки правового регулирования, констатированные и описанные Конституционным судом в решении, принятие нового регулирования или внесение поправок в существующее регулирование зависит исключительно от институтов, издавших оспариваемые нормы. Следует отметить, что в нашей стране не было случаев откровенного неисполнения постановления Суда. Как было замечено раньше, Суд старается формулировать свои решения так, чтобы предотвратить уклонение от их исполнения. Тем не менее, проблемы могут возникнуть.

Без сомнения, важную роль в исполнении решений играет авторитет суда. Этим и определяется в принципе, будет ли общество следовать решениям суда, таким образом предотвращая их неисполнение. Демонстрируя уважение к суду и судебной власти, исполнитель решения должен уважать и точку зрения суда. Однако в распоряжении Конституционного суда нет средств, с помощью которых Суд мог бы воздействовать на законодателя в случае, если последний не желает уважать его точку зрения. Суд не имеет средств прямого воздействия, механизма принуждения, но может действовать опосредованно – через новое дело и новое решение, в котором норму можно признать недействительной изначально. Позитивный характер носят налаженное сотрудничество и коммуникация с исполнительной и законодательной властями.

Исполнение постановлений во многом зависит и от имиджа суда, сложившегося в обществе, и от его полномочий и уважения, которое проявляют к нему другие органы власти. Чем больше общество знает о суде, тем больше оно проявляет интерес к его постановлениям,  не допуская бездеятельности исполнительной власти в претворении этих постановлений. Наш опыт доказывает, что неправительственные организации и оппозиция всегда играют очень активную роль в надзоре за исполнением решений Конституционного суда.


[1] Закон от 5 июня 1996 года «Закон о Конституционном суде» (на русском языке доступен на: http://www.satv.tiesa.gov.lv/?lang=3&mid=9 )

[2] См. подробнее: Кутрис Г., Спале А. Правовые последствия решений Конституционного суда в укреплении конституционного порядка: практика Конституционного суда Латвийской Республики. В: Almanac: Constitutional Justice in the New Millenium, Yerevan, NJHAR, 2011, C. 99-104.

[3] См. подробнее: Spale A. Role of the Constitutional Court in Improving the Quality of Regulatory Enactments. In: The Quality of Legal Acts and its Importance in Contemporary Legal Space. Riga, University of Latvia, 2012.

[4] См. подробнее: Кутрис Г., Спале А. Правовые последствия решений Конституционного суда в укреплении конституционного порядка: практика Конституционного суда Латвийской Республики. In: Almanac: Constitutional Justice in the New Millenium, Yerevan, NJHAR, 2011, C. 99-104.

[5] Постановляющая часть решения Конституционного суда от 18 марта 2011 года по делу №2010-50-01

[6] Пункт 17 решения Конституционного суда от 20 декабря 2010 года по делу №2010-44-01

[7] Пункт 18 решения Конституционного суда от 14 марта 2011 года по делу 2010-51-01

[8] Дело № 2010-06-01